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国土空间规划与现代城市规划理论探讨严娟娟

发表时间：2021/4/20 来源：《基层建设》2020年第33期作者：严娟娟

[导读] 摘要：“十四五”时期，全市国土空间规划工作的主要任务是优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化，促进人与自然和谐共生，推动绿色转型，促进高质量发展。

        日照市建筑设计研究院有限公司山东日照 276805
        摘要：“十四五”时期，全市国土空间规划工作的主要任务是优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化，促进人与自然和谐共生，推动绿色转型，促进高质量发展。基于此，本文对国土空间规划与现代城市规划理论探讨进行分析，仅供参考。
        关键词：国土空间规划；现代城市规划理论
        引言
        2020年9月，自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），对市级国土空间总体规划的基础工作和编制内容作了详细规定，并提出“开展总体城市设计研究,将城市设计贯穿规划全过程，基于人与自然和谐共生的原则……塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态……提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值”。在这样的背景下，长期存在事权不清、定位不明、衔接不畅、刚性不足、法理存疑等问题的总体城市设计。如何借助规划体系改革的大势，在现行国土空间规划体系的框架下进一步发挥更大的效用，是现阶段城市设计领域要解决的关键难题。
        一、新时期国土空间规划工作的重要性分析
        随着我国国土空间规划管理人员对于国土空间规划工作研究的不断深入，经过一段时间深入的实践调查研究发现，新时期国土空间规划工作对于社会的发展有着较强的辅助促进作用，具体表现在以下几个方面：其一，可以有效提升我国空间的有效利用率，国土空间规划工作的顺利实施，可以有效地将一些存在浪费现象的土地资源进行重新整合规划，使其能够物尽其用，降低土地资源浪费问题出现的概率。其二，可以有效促进地区经济发展，在实施国土空间规划政策之后，部分存在浪费现象的土地可以建设一些促进地区经济发展的产业，而在这些产业的带动下，地区经济必然会得到极大提升。其三，可以从源头上遏制环境恶化问题，国土空间规划的最终目的是提升空间的有效利用率，在开发期间要明确资源环境的承载力，有效控制开发力度，以保护自然资源、集约开发及协调开发为核心进行具体的国土空间规划工作，从而保证我国实现可持续发展目标。
        二、国土空间规划与城市规划的联系
        城市是一个枢纽结构的地方，联系着中央和地方的各种事权，关联着整体与局部的利益，城市起着承上启下的作用。城市工作不仅要满足国家的整体战略要求，也要以广大人民群众的利益和需求为根本政策方针。坚持以人民为主，建设美好的城市生活家园，城市作为主要阵地的地位是无法取代的。城市空间所需的生产与供给物质基础的保障，是建设没有城市病的核心，这些隶属于地方事权的城市规划，并非国土空间规划全域用途管制能完全涵盖的。因而国土空间规划体系中以解决问题为导向的城市规划具有特殊的地位和作用，城市规划能满足城市发展的人民群众的确切需求，不管是合理促进、保护国土空间，还是对城镇化的健康发展起到支撑作用，城市规划对于高质量、高品质的城市发展都起到非常重要的现实意义。
        三、国土空间规划主要问题分析
        3.1城市规划地位的下降
        首先，是在中央部门中，城市规划地位的下降。长期以来城市规划在原来的建设部系统中，积累起稳定的工作模式并据此对行政施加影响。其中一个不成文的惯例，就是绝大多数时间里，建设部的领导班子里总有一个出身规划（规划局/规划院/规划专业学位）的部级领导。这就确保了城市规划的声音在更高层次上（不仅是部一级）能够被听到。但在城市规划并入新组建的自然资源部后，这一惯例中断了。部领导里不再有熟悉城市规划的副部长，代表规划行业的最高行政领导只是一个正局级职位（自资部总规划师）。这一点在国土空间规划体系正在形成中的关键时刻影响尤其巨大。过去两年，城市规划从从业资质、标准到审批，都处于一个接近真空的状态，很重要的原因就在于城市规划处于“身首分离”的状态，原有熟悉的规划工具和程序突然变得没用了。

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        3.2缺乏完善的审批和实施机制
        2017年实施的《城市设计管理办法》提出“总体城市设计可与总体规划一同报批”，但并非强制性规定，其审批程序的规范性和严肃性不及总体规划，导致在规划管理和实施中很难全面贯彻和把握总体城市设计的意图，进而难以有效指导下层次的规划设计和工程项目建设，在程序、体制和实施监测上缺乏持续保障成为城市设计实施效果不佳的主要原因。传统的城乡规划以及正在编制的国土空间总体规划，都已经形成了比较完善的成果编制标准，而较大的灵活性和创造性是城市设计区别于城乡规划的一大特征，也导致其成果缺乏统一的格式规范，其衡量标准诸如舒适、美观、宜人等，缺乏易度量、可操作的管控要素。
        四、优化国土空间布局推进城市高质量发展
        4.1组建专业化的国土空间规划管理团队
        从实际角度出发，国土空间规划管理团队是各项国土空间规划工作及相关管理工作的第一执行主体，其综合素质水平在一定程度上会直接影响国土空间规划管理工作成效，进而影响土地空间能否得到充分利用。只有保证国土空间规划管理团队综合素质水平较高，才能够保证国土空间规划的成效。针对这一情况，国土空间规划管理部门负责人需要重视专业化的工作团队组建工作。为了能够有效提升国土空间规划管理人员综合素质水平，首先，需要国土空间规划管理人员自身做出努力，在实际工作期间要树立生态环保意识、服务意识及工作责任意识，同时还要熟知国家关于国土空间规划的详细规定，在日常工作中累积国土空间规划先进的经验，并且要定期关注国外发达国家对于国土空间规划的详细规定，定期进行自我反思，反思自身在工作期间存在的问题，有针对性、有目的性地进行改正。
        4.2注重更加广泛的多学科互补，增加定量分析工具
        随着国土空间规划将土地、生态、农业、气象、地理、海洋、防灾等多种规划类型纳入体系之中，总体城市设计需要在思维、语言、平台、底图上与这些学科进行协同，为统一的国土空间规划构建跨学科共识，从而顺利纳入共建、共享、共用的国土空间基础信息平台。不同于小尺度的城市设计，总体城市设计本身偏重于管控性、宏观性和综合性，应当在后续研究中更多地引入定量分析工具，增强编制的科学性和思维理性，应当关注编制载体从CAD（计算机辅助设计）平台向GIS（地理信息系统）平台的转化，从而更好地融入国土空间总体规划。
        结束语：
        总之，城市规划的发展历程中，已经形成的现代城市规划理论是可以指导城市的发展和建设的，在国土空间规划体系下，运用城市规划理论可以确保城市中各类资源的有效整合利用，能推动城市的可持续发展，树立良好的大国城市文化形象，以城市带动周边区域的经济、社会发展，进一步完善整治经济等体制的改革。而国土空间规划背景下，研究现代城市规划理论，更是对城市规划理论内容的丰富。对于从事城市规划的人员来说，应该在充分理解和把握理论知识的前提下，将其应用到实践中，确保其作用的充分发挥，推动城市的和谐健康发展。
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