谭亚男
山西财经大学公共管理学院
摘要：据数据统计，中国14亿人口共有18.51亿亩耕地，人均耕地少，耕地后备资源的匮乏，是我国如今面临的最基本的资源国情。18亿亩耕地红线已上升到国家战略的高度，为保障国家粮食安全，贯彻落实“藏粮于地，藏粮于技”战略，全面划定永久基本农田迫在眉睫。为划定永久基本农田是实现中华民族的伟大复兴，贯彻落实乡村振兴战略和区域协调发展战略的重要举措。本文通过梳理分析现有文献，结合当下基本农田保护政策，为基本农田保护提出建议，希望本文可以成为保护基本农田的有益补充。
关键词：基本农田；基本农田划定；耕地红线；保护；研究进展。
1 引言
通过划定和保护永久基本农田对耕地进行长久有效的保护，是落实18亿亩耕地红线的应有之义。尽管耕地保护已上升到法律层面，但政策的实施结果与预期成效仍相距甚远。笔者希冀通过对现有的文献进行梳理，分析基本农田在划定、保护政策以及监测方面的相关进展，总结归纳出基本农田保护建设未来仍需要深入研究的内容，保障永久基本农田保护政策顺利实施，提高永久基本农田保护成效。
1 基本农田的划定研究
基本农田划定的本质是在一定区域的耕地分布图上筛选出一定数量的优质耕地作为基本农田。划定基本农田，首先要确定基本农田的数量。在区域基本农田面积数量确定的研究方面，郑新奇等通过区域人口预测和农产品需求量预测来加以推算基本农田的需求量。
在研究计算一定区域时，学者依据人口对农产品的需求及农田的产出能力确定需要的基本农田数量。鉴于耕地质量影响因素对基本农田的重要性，奉婷等在农用地分等理论基础上，综合耕地质量评价相关研究内容，构建耕地质量综合评价指标体系，来划分耕地类型，据此划定基本农田保护区。
基本农田保护制度的主要内容是保护耕地数量和保证耕地质量，其核心目标是保护耕地的生产能力，而基本农田科学合理布局的核心内容是保证耕地的质量要求。为减少基本农田保护区划定和各类规划的冲突，杨绪红提出从耕地质量条件、交通区位条件、农业生产条件和地块空间形态等方面构建多因素综合评价指标体系，在其他耕地区内利用综合得分最优法划定永久基本农田保护区域。
研究者划定基本农田的问题导向呈现多元化趋势，学术界研究多侧重于耕地质量的现状分析，在耕地质量稳定的预期性及土地整治提高耕地质量方面较少涉及。
2 基本农田保护政策研究
中国现行的基本农田保护制度主要由政府主导，带有强制性色彩，基本农田保护制度在基本农田保护的实践中面临诸多困境。土地利用总体规划修编、导致永久基本农田划定和调整频繁变更，基本农田保护缺失严肃性和唯一性，导致各行为主体产生“政策幻觉”，政策难以贯彻落实。受我国土地产权的完整性及稳定性的影响，在基本农田用途管制下土地的利用效率较为低下。农田保政策对不同主体管制存在明显差异，基于区域经济发展水平差异，各地区的农户对农田未来用途的预期存在较大差异，规划管制给农户带来的福利损失不尽相同，因此中央政府应制定合理有效的土地用途管制政策，建立完善的耕地保护经济补偿制度，明确补偿主体及范围，协调好各利益主体之间的关系，选择合理的补偿方式对农户进行多元化补偿。
3 基本农田保护的监测研究
2017年6月底，全国永久基本农田划定工作总体完成。9月20日，原国土资源部发布了永久基本农田划定成果。如何使划定的永久基本农田成果能够真正“永久”，是永久基本农田划定后续的重要工作任务。在划定高标准基本农田重点区域、大力开展高标准基本农田建设的基础上，加强高标准基本农田监测与管护，势在必行。
姚敏等提出实现耕地变化信息监测、用途监管、保护责任落实、建设占用、占补平衡、土地整治、基本农田监测监管、高标准农田管理、耕地目标责任考核等业务管理工作的数字化、网络化以及智能化，切实保护耕地。王慧强要提出建立完善高标准农田数据库，采集高标准农田动态信息，及时更新高标准农田信息，通过当前信息与历史数据的对比分析，定期对高标准农田进行实时监测，及时发现、纠正和查处非法占有高标准农田的行为。
诸多学者认为基本农田管理信息系统的建设，有利于更好地保护土地资源，实现基本农田数据的动态高效实时管理，限制、纠正土地利用的不良行为。
4 结论及展望
当下我国在永久基本农田划定方面已取得较大成果，关于推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局的全面形成，仍面临着诸多挑战，如何对实行长效保护仍需继续探索。未来基本农田保护研究应聚焦于有效解决中央政府在基本农田保护实践中面临的诸多问题；建立健全基本农田保护经济补偿机制，拓宽补偿资金来源、制定差异化的区域补偿的标准，选择合适的补偿的方式等，切实保证基本农田保护制度运行，维护基本农田划定现有成果。结合生态学原理建设生态化的高标准基本农田工程、优化基本农田的景观格局，综合其他学科知识，深化研究高标准基本农田建设综合效益的科学评价，做好基本农田保护工作。综合国内农田保护研究成果，学者大多倾向于筛选优质耕地，对基本农田保护区内耕地的集中连片、形态与边界优化、边界识别的研究较少。基本农田划定的相关研究多基于对耕地适宜性条件的评价，对耕地历史变化过程涉及较少，划定区域未能保证划定结果适应实际区域的耕地变化趋势，基本农田易被占用，补划与调整频繁，在农田保护监测研究方面研究方法较为单一。在基本农田保护的未来研究中，需要研究如何有效解决中央政府在基本农田保护实践中存在的诸多问题。完善基本农田保护经济补偿的运行机制补偿资金的来源、分区域补偿的标准、补偿的方式等，研究在制度方面如何保证划定的基本农田得到永久的保护，切实维护基本农田划定成果。未来基本农田的研究领域应重点研究利用生态学原理如何来建设生态化的高标准基本农田工程、如何优化基本农田的景观格局，以及深化研究高标准基本农田建设综合效益的科学评价。
参考文献
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