陈瑜
浙江杭州 中共浙江省委党校 311121
摘要：西方政府治理模式在行政体制改革领域历经统治、管理、治理三个阶段。
整体性治理是本次西方公共行政改革使用的治理理论。整体性治理是在反思和弥补新公共管理导致的部门化、碎片化和裂解性的基础上逐渐形成了一套较为完整的理论。
关键词：协同治理、数字化转型、矛盾调解中心、多元协同
一、整体性治理的历史发展逻辑
百年来，西方政府治理模式在行政体制改革领域历经统治、管理、治理三个阶段。随着社会的发展，韦伯的科层制渐渐取代了传统的、单一的简单的统治模式。科层制所具有的劳动分工、专业化、层级化、制度化、去人格化管理等特征为当时西方较为单一的经济社会发展提供了制度的保障。但是随着经济全球化的发展，国际分工也带来了越来越复杂的社会问题。传统僵化的科层制使得政府面对复杂多变的社会问题事倍功半，不仅产生了更多的行政成本，同时也降低了行政效率，降低了民众对政府的满意度。是以，西方各界以自身实际需求和利益出发，发起了以分权化、市场化、民营化为手段的新公共管理改革运动重塑政府，形成了一套有别于传统科层制的治理模式。公共管理模式的革新并不仅限于事务性改革，而是一种以政府职能以及公民社会关系变迁的一种制度性变革，这种模式的应用意味着公共部门行政领域出现新型范式。
但随着时代发展，新公共管理模式在政府行政领域中也面临新的困境。新公共管理面对跨组织联动的治理无门、无层级控制难协调共同目标、过分追求效率与忽视维持调控公民信任的重要性、跨层级治理网络中责任主体混乱等问题时，新公共管理模式下竞争与调控的冲突使治理问题更加复杂化，最终导致政府失灵。同时，新公共管理模式下政府行政体质分散化改革，导致政府机构分裂化、权力碎片化，进一步导致政府治理体系面临碎片化治理困境从而导致治理中协调、整合、整体性运作等职能面临失效。这一系列新公共管理模式的实践困境使其无论在学界还是政府部门行政领域中占主导地位的新公共管理范式终结。尽管新公共管理运动少部分有效成分依旧在西方政府日常管理中运转，但其整体模式导致西方政府组织体系架构上产生的弊病，使其关键部分已然停滞。
在1997年，英国布莱尔政府在开启公共行政现代化过程中，通过行政改革开启了整体政府和跨部门协同改革，旨在进一步协同府际关系、部门关系、政府与市场关系以及政府与非营利组织间关系，进一步消除各政策之间的冲突矛盾，高效利用有限稀缺资源，团结英国国内各方利益主体，共同为公民提供无缝隙式公共服务。英国的整体政府和跨部门协同改革在原有传统官僚制体制和新公共管理模式的基础上，发挥出了新自由主义竞争机制和市场机制的内生动力，同时也倡导协同整合更加合理地实现了社会公平、正义等价值导向，深化推动政府行政流程透明化、整合化，最终提高政府整体运作效率以及治理能力。是以随着英国政府行政改革的推动，世界各地政府也同时兴起了以跨部门协同为治理理念的整体性政府治理改革，成为当时西方发达国家公共行政改革的普遍实践。
二、整体性治理的定义与特征
整体性治理是本次西方公共行政改革使用的治理理论。整体性治理理论最早由英国学者佩里?希克思于《整体政府》一书提出，在后续出版的《面面俱到的治理:建立整体性政府的战略》《迈向整体性治理:新的改革议程》两本书中逐步完善和发展了整体性治理理论。希克斯（2002）对整体性治理下了定义，指出整体性治理依托于高效的信息系统和数字系统为多元化治理主体提供多元沟通协调治理方式，旨在实现高效调处与意向整合，从而弥合治理目标分歧、互补手段不足、强化治理效能，实现治理共享共赢。为了更好的将整体性治理与其它治理形态进行区别，希克斯运用目标与手段是否互相增强作为坐标，明确指出了贵族式治理、官僚层级式治理、协同式治理、渐进式治理与整体性治理的区别，并从治理理念、治理目标、治理机制、治理结构等多方面描述了一些整体性治理的具体特征和实施策略。希克斯是整体性治理理论的开创者，后续其他学者的研究大都是以他的研究为基础而进行。波利特（2003）也是较早对整体性治理进行研究的学者，他在《联合性政府》中对整体性治理进行了深入阐述，认为整体性治理是通过条块两个方向的协调来统一思想与行动，以更好的实现整体利益最大化的政府治理新范式，主要包含四大部分内容：消除相互抵触与腐蚀的政策与规定；制定统一资源使用与调度规划，以期更加有效的整合和利用资源；加强治理过程中多元主体的沟通与协调，以增强合作共识和动力；建立良好的利益协调与补偿机制，使得彼此间的合作共赢关系能够维系。波利特认为整体性治理的内涵较为丰富，意蕴较为深远，在过程中体现在决策和执行两个方面，在方向中体现在条块两个维度。整体性治理的适用范围也比较广泛，可以是一个项目小组，也可以是单一政府部门，还可以是整体政府的改革。
整体性治理是在反思和弥补新公共管理导致的部门化、碎片化和裂解性的基础上逐渐形成了一套较为完整的理论,其主要内容包括：
第一,整体性治理强调预防、公民需求和结果导向。
第二,整体性治理强调整体性整合。
第三,整体性治理强调信息技术的整合,网络简化和一站式服务。
第四,注重协调目标和手段的关系。
第五,整体性治理还十分重视信任、责任感与制度化。
整体性治理意味着一种全新的治理模式,即以风险社会理论为基础,在政府组织治理过程中,不断对新公共管理模式下的服务裂解性和功能碎片化进行反思与修正基础上逐渐形成的,以满足公民需求为主导治理理念,以信息技术为治理手段,以协调、整合和责任为治理策略,促使各种治理主体协调一致,实现治理层级、功能和公私部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合,充分体现包容性和整合性的整体型政府组织运作模式。
参考文献
[1]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社, 1996.
[2]孙迎春.发达国家整体政府跨部门协同机制研究[M]. 国家行政学院出版社, 2014.
[3]董树军.城市群府际博弈的整体性治理研究[M].中央编译出版社,2019.
[4]曾凡军. 基于整体性治理的政府组织协调机制研究[M]. 武汉大学出版社, 2013.