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城市垃圾分类法律规制研究

发表时间：2021/4/20 来源：《文化研究》2021年5月上作者：卢彬艳吴芳

[导读] 随着我国城市化进程的加快，几乎每个大中城市都面临着垃圾围城的局面，为实现对垃圾“减量化、资源化和无害化”的“三化”原则，对城市垃圾进行分类无疑是根源预防的方式。城市垃圾分类系统的有效运行取决于全民的认知共识要素、物质技术条件要素、制度保障要素的具备和良好配合。

江苏无锡江南大学卢彬艳吴芳 214000

【摘要】随着我国城市化进程的加快，几乎每个大中城市都面临着垃圾围城的局面，为实现对垃圾“减量化、资源化和无害化”的“三化”原则，对城市垃圾进行分类无疑是根源预防的方式。城市垃圾分类系统的有效运行取决于全民的认知共识要素、物质技术条件要素、制度保障要素的具备和良好配合。我国自90年代以来在城市垃圾分类法律规制方面取得了一定的成绩，立法上相对完备，但存在着政府主导的“运动式”实施现象，城市垃圾分类尚未全面日常化、常态化。为此，应扩大城市垃圾分类处理的产业化，规范各类主体行为明确法律责任，促进和保障公众的全方位参与。
【关键词】城市垃圾；垃圾分类；法律规制
        引言
        垃圾是人类城市化进程不可避免的产物，随着我国城市化进程的加快，几乎每个大中城市都面临着垃圾围城的局面，而垃圾分类无疑是从根源解决城市垃圾的最佳方式。
        我国各城市对垃圾的处置方式主要为：填埋、焚烧、堆肥这三种。其中堆肥方式适用于有机含量高、可降解的垃圾；填埋和焚烧这两种方式有着占地需求和环境污染之弊端，随着城市土地资源稀缺（表现为地价上涨，意味着填埋成本提高）以及周围居民的抵制而越来越难以为继。垃圾分类虽然不能从根本上解决这两大问题，却是目前全世界范围内，人类能采取的最大限度缓解人类与自然这一冲突的可行性路径。
        我国城市垃圾分类虽然起步较晚，但90年代即开始进行相关立法，2000年6月建设部确定8个垃圾分类收集试点城市开始，到2015年4月国家发改委、住建部等五部门联合发文确定全国26个城市为第一批生活垃圾分类示范城市，再到2017年3月国家发改委、住建部要求全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类，直至最近的2019年6月在世界环境日到来之际，习近平总书记再次对垃圾分类工作出重要指示，2019年7月1日上海市正式实施《上海市生活垃圾管理条例》，2019年9月1日《无锡市生活垃圾管理条例》也正式实施，截至2019年11月已有30个城市出台了垃圾分类的地方性法规，16个城市将垃圾分类列入立法计划，237个地级市启动垃圾分类。由此可见在中央的重视和推动下，城市垃圾分类再次成为从中央到地方各级政府的工作重点。但是环顾我们的现实生活，我们不得不承认这些法律法规基本没有得到落实。无论是北上广深这些一线特大城市，还是杭州、南京、苏州、无锡这些经济发达，居民素质较高，人口又相对少，理论上应更容易实现垃圾分类的城市，垃圾分类在现实层面可以说尚未达到最基本的要求。为使这一轮的城市垃圾分类工作不至于不了了之，深入研究城市垃圾分类的规律、难点所在，现有法律规制在立法和执法上如何调整、应对，成为非常必要且紧迫的课题。
        一、城市垃圾分类系统要素解析
        （一）基本概念界定
        垃圾分类是指将性质相同或相近的垃圾分类装置，按照指定的时间、种类，将该项垃圾放置于指定的地点，由垃圾车予以收集，或投入适当的回收系统，然后将各类垃圾按照资源化、无害化原则进行处置。这一过程包括分类投放、分类收集、分类运送、分类处置四个阶段，而不仅仅是在垃圾丢弃前和丢弃时的分类，若无后三个阶段配套的一系列的活动，无法达到垃圾分类“前端预防”的实际效果，也就不是真正意义上的垃圾分类。
        （二）城市垃圾分类系统要素
        城市垃圾分类系统可以从多个角度进行解构，本课题将这个系统解构为：全民的认知共识要素、物质技术条件要素、制度保障要素，本课题研究认为城市垃圾分类系统的有效运行有赖于此三要素完备的前提下，各要素互相契合和多元主体的密切配合。
        1.全民的认知共识要素
        民众既是垃圾的制造者，也是垃圾的受害者，更是城市垃圾分类的治理者，在垃圾治理中起着关键性的作用。因为城市垃圾源头分类的直接执行者是城市中包括但不限于居民的所有行动人个体，只有每个行动人身体力行的落实垃圾的源头分类，城市垃圾分类才能真正得以实现。而行动人个体较高的认知与参与共识，一方面来自居民自发的自主参与意识，另一方面是由社会意识转化而来。因此要提高个人的分类参与意识，就是要将社会意识转化为个人意识。通过好的宣传使行动人个体对自己准确定位，清楚自己行为获得的收益或损失。[ 娄敏. 天津市生活垃圾分类回收的居民认知分析和对策研究[D]. 天津职业技术师范大学.2016.]
        2.物质技术条件要素
        城市垃圾分类的运行当然离不开物质技术条件的支持，没有后续配套的收运体系和垃圾处理技术，垃圾分类也将沦为一纸空谈。首先，是面向民众的完备、方便的垃圾分类收集设施（如各类垃圾桶）、物料（如垃圾袋）的建设与投放。其次，是对分类投放的垃圾进行分类运输和处理的流程设计、分类处理技术研发、分类处理设施设备购置和运行等，以最终实现垃圾分类的效益和资源再利用的目标。
        3.制度保障要素
        制度保障要素是指国家为城市垃圾分类制定系统的、完备的法律法规以及必要的配套政策，使城市垃圾分类的各个环节能够有章可循，保障垃圾分类回收各个环节的顺利进行。例如完善的奖惩制度，奖励分类投放的居民，提高他们的积极性，对于不分类投放的居民则进行严厉的处罚；设立定时定点投放制度，确保垃圾分类收集和运输，避免混合运输，造成二次污染；垃圾分类指导员制度，分拣垃圾并且指导和监督居民从源头上将垃圾分类投放等等。[ 尹怀香. 城市生活垃圾分类回收法律制度研究[D].中国海洋大学,2015.]
        这三要素相辅相成，共同组成了城市垃圾分类的社会系统工程。全民的较高的参与认知与共识是该系统能正常运行的前提，而充分的物质技术条件要素是该系统的基础，相匹配的制度设计是将各个有形、无形要素整合，建构整个系统的“总设计师”，并通过执法保障各项制度运行，使这个系统能够现实地、持续地、顺畅地运做起来。
        二、我国城市垃圾分类法律规制的成绩与症结
        我国最早在1996年颁布2004年修订的《固体废物污染防治法》中提倡逐步实现城市垃圾的分类回收再利用。并且，经过这些年的发展，我们制定了各个层级的法律，对城市垃圾的分类回收作出了相关规定。
        （一）我国现行的城市垃圾分类法律规定
        目前，我国主要有三部法律、两部行政法规、一部部门规章以及众多地方性法规和规章涉及垃圾分类回收问题。
        1.法律
        《固体废物污染防治法》首次设专章，规定了防治生活垃圾污染环境。该法是一部针对固体废物污染防治的专门法律。在第42条中强调城市生活垃圾分类回收要逐步实现分类收集和运输，实施无害化处置。由于该法并不是针对生活垃圾进行的专门立法，其中对于生活垃圾分类回收也仅仅是原则性的规定，并未涉及具体的实施细则。2008年颁布的《循环经济促进法》强调在发展经济时要遵循资源循环利用这样一个理念。该法分别对政府和企业提出了垃圾分类回收再利用的要求。但是该法并没有对公民分类回收做出规定，只是在第四十六条明确了要对公民排放垃圾收取一定的收费。2015年1月1日起施行的新环境法，在城市生活垃圾分类回收的规定方面有了较大的进步。第三十七条中明确规定，政府有义务对生活废弃物进行分类处置和回收利用；与此相对应第三十八条又对公民进行生活垃圾分类回收设置了义务，要求公民按规定分类放置垃圾。
        2.行政法规
        除法律之外，国务院公布的行政法规对此做了更详细的规定。

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《城市市容和环境卫生管理条例》强调分类回收的监管主体是政府市容环境卫生行政主管部门。本条例第二十八条第二款明确了单位和个人按规定倾倒垃圾的义务；第四款规定了政府的分类回收义务。在第四章罚则中对不按规定倾倒垃圾者设置了处罚措施。但是，对于具体罚款数额未作规定。
        3.部门规章
        1993年制定，2007年修订的《城市生活垃圾管理办法》，提倡循环经济理念，认为垃圾是一种错位的资源，坚持城市垃圾的减量化、资源化、无害化。该《办法》在分类回收中有几大突破。第一，该办法规定居民及其他垃圾制造者必须对所产生的生活垃圾缴纳处理收费。第二，该办法第一次明确了个人的分类义务，是一大进步。第三，规定不缴费主体的法律责任，同时规定对于违法居民的惩罚措施，处以200元下的罚款。这是该办法中三个较大的进步。虽然规定的处罚额度较低，而且处罚细则不明确，但仍是一大进步。[ 尹怀香. 城市生活垃圾分类回收法律制度研究[D].中国海洋大学,2015.]
        4.地方法规和规章
        各地方对垃圾分类回收进行立法的方式不一，有些颁布了专门的立法，有些放在城市垃圾管理的法规中。例如，广州市制定了专门的分类管理办法《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》；而北京市制定了《北京市生活垃圾管理条例》。这些法规的主要内容涵盖：各城市根据各自的实际情况，具体规定城市生活垃圾分类标准及回收过程中的各责任主体的义务：确定垃圾分类回收的宣传教育等。但相较于我国的城市数量来说，我国垃圾分类回收的地方立法数目远远不够，且各地方政府的重视程度不足，缺乏一定的执行力。
        （二）我国城市垃圾分类法律规制的症结
        经过多年的发展与完善，城市垃圾分类基本实现了有法可依，但实施效果并不理想，甚至可以说在大多数地方至今没有实质性的进展。
        1.城市垃圾分类政府主导模式运行效果不佳
        我国城市管理和服务是一种政府垄断型的供给模式。从管理主体上来看，城市公共产品和服务基本上由政府一元化供给，政府在垃圾治理上即是管理监督者又是具体实施者。这在总体上没有问题，但垃圾分类工作有其特殊性：首先，专业性强，垃圾分类投放的分类标准需要科学制定，后续的垃圾处理更需要专业垃圾处理公司的技术支持，以提髙垃圾分类管理效率和效益。其次，社会性广，因为民众才是垃圾分类的直接执行者，广大民众认识到垃圾分类的重要意义且将其内化为一种内心的习惯，并付诸于日常生活，垃圾分类才能真正开展起来。第三，相较于其他公共服务产品垃圾处理有经济效益性，垃圾作为错位了的资源，一旦经过科学技术的合理处理并再利用，就能转换为巨大的经济价值，存在长远的商业利益，专业的垃圾处理企业的加入能减轻政府的资金投入，并能促进垃圾处理产业的良性发展。[ 陈云雁. 多中心治理视域下的南京市生活垃圾分类研究[D]. 南京师范大学, 2014.]
        2.立法执法的简单粗暴
        由于上述我国城市垃圾分类中过于强调政府的主导性，立法的制度设计中市场机制运用不够充分，民众作为最广泛最要的参与主体，也仅被设定为行政管理相对人角色，立法过程中民众参与度不够，立法内容中与民众最为密切相关的规定如垃圾分类的类别、投放的具体时间、地点要求等难以得到民众的普遍认同和接受，立法对违法行为以罚款为主，且各地相差很大，给人以立法混乱的印象。执法者不得不面对“法不责众”困境，不可避免的存在执法随意、宽严不一，导致这类法律规定的权威性差，更不利于民众形成垃圾分类的观念和行为习惯。
        三、城市垃圾分类法律规制完善建议
        （一）扩大城市垃圾分类处理的产业化
        城市垃圾分类处理作为资源的循环利用之重要环节，有着巨大的市场潜力，虽然具有较强的政策驱动性，但应充分利用市场在资源配置中的基础性作用，解决城市垃圾分类处理中存在的各种问题。例如资金问题是城市垃圾分类处理的一大瓶颈，完全可以利用市场机制，多领域、多渠道的吸收各种资金参与到城市垃圾分类处理中去，探索多元化投融资体系，鼓励私人资本投入，在发展阶段逐步加大非国有资本的投入比例，提高市场调配的能力。而政府的工作重点是建立健全保障城市垃圾分类处理产业化运行的法律制度环境。还要发挥公众和社会监督的力量，将垃圾处理企业和政府部门的所有行为都置于有效的约束和规范下，推动垃圾产业的持续、健康、稳定发展。[ 陈云雁. 多中心治理视域下的南京市生活垃圾分类研究[D]. 南京师范大学, 2014.]
        （二）规范各类主体行为明确法律责任
        目前，关于城市垃圾分类处理过程中各类参与主体的法律责任不够明晰，难以对不合法行为进行惩处。城市垃圾分类工作约束力主要是道德层面，相关法律给予的约束力难以起到有效的作用，另外，我国现行法律法规中对政府和企业义务设置过重，弱化了对公民的要求。但是公民的参与对生活垃圾分类投放至关重要，因为垃圾分类投放是垃圾分类回收的第一个环节，将垃圾在源头分好类，可以减少后续垃圾处理的许多程序。而国家的责任主要在于确定垃圾资源化和发展绿色循环经济的基本原则。地方政府的责任则是根据国家制订的基本原则，采取必要措施，制定和实施相关的地方性政策，实现可持续发展。
        （三）促进和保障公众的全方位参与
        城市垃圾分类是一项涉及面广、政策性强、民众参与程度高的社会系统工程；行政机关应当从理念、规范、程序等方面入手，促进城市垃圾分类治理中公众参与权全方位实现。
        首先，在城市垃圾分类治理中，行政机关应当转变治理理念和管理观念，注重社会协同，扩大公众参与的范围，并加强宣传引导以提升公民参与的意识和水平。现有立法关于公众参与的规定缺乏系统性[ 王利明等. 垃圾分类管理的立法思路及公众权利保障研究[J].河南社会科学，2020, (1)：20-30.
        其次，在城市垃圾分类治理过程中，相关的行政程序应更加开放，公众参与的范围应具有明确性；程序应更加便利，提供多样化的公众参与方式，尤其可以借助互联网等新技术手段，从而使公众可以便利地发表意见和诉求，且能够得到及时的回应和反馈。政府不仅让公众有参与的机会，更要切实让公众感受到他们的意见被倾听和采纳。
通过以上的诸多举措，使公众不仅是城市垃圾分类治理中的被动参与者，能够通过分享规则制定权、实施的监管权，从而成为城市垃圾分类治理中的主动参与者。
        结语
        垃圾作为人类的废弃物而被抛弃，抛弃不是消费的终端，而是污染的开始。环境问题是关系到每个人生活质量的大问题，面对城市的垃圾困境，最为有效的办法就是进行城市垃圾分类，资源循环利用。本课题通过对城市垃圾分类系统工程的解析并阐述各要素之间的互动关系，作为进行法律规制研究的基础，结合20年来城市垃圾分类运行效果不佳的症结研究，以及对影响民众进行垃圾分类行为内外因素的分析，在清醒的认识到法律作用局限性的前提下，给出实现城市垃圾分类的法律实效之建议。当然，要想改变目前我国城市垃圾分类处理的现状，需要各个城市根据不同的背景因地制宜的实施，更需要长时间的积淀和探索。
参考文献
1.娄敏. 天津市生活垃圾分类回收的居民认知分析和对策研究[D]. 天津职业技术师范大学.2016.
2.尹怀香. 城市生活垃圾分类回收法律制度研究[D].中国海洋大学,2015.
3.尹怀香. 城市生活垃圾分类回收法律制度研究[D].中国海洋大学,2015.
4.陈云雁. 多中心治理视域下的南京市生活垃圾分类研究[D]. 南京师范大学, 2014.
5.陈云雁. 多中心治理视域下的南京市生活垃圾分类研究[D]. 南京师范大学, 2014.
6.王利明等. 垃圾分类管理的立法思路及公众权利保障研究[J].河南社会科学，2020, (1)：20-30.
作者简介：卢彬艳（1996.1— ），女，江苏省宜兴人，无锡市滨湖区江南大学法律（非法学）专业2019级研究生研究方向：法理学