西北政法大学 武晓宇
【摘要】我国农村资金长期处于较严重的净流出状态，激化了农村资金的供求矛盾，从而使农村发展始终缺乏活力。鉴于此，本文以资本的逐利性为切入点，具体研究了在农业具有弱质性、金融发展环境较差、城乡长期分割的情况下，农村资金通过金融机构对其的存贷差额、不等价交换现象、农户投资消费行为流向城市的现状，并尝试构建资金回流机制，提出完善支农资金机制、提升农村信用环境、推进农村普惠金融发展、促进城乡发展一体化四个措施。
【关键词】农村资金外流；原因；渠道；对策
一、我国农村资金外流的原因
（一）农业本身的弱质性
目前，我国农村人口总量大，人均耕地面积相对不足，根据《中国统计年鉴》发布的数据计算，2017年全国农村人均耕地面积为0.23公顷，按常见的一户三口的家庭结构计算，平均每家耕地面积仅为0.69公顷（10.35亩）。其次，在当前家庭联产承包责任制的土地制度下，农村土地方面呈现出产权不明确、承包经营权不稳定的特点，又受土地流转市场化程度相对较低的限制，因而我国农村土地经营仍然停留在小规模分散生产的发展阶段，总体上难以引入大规模的机械化生产，从而无法实现规模经济效益，生产效率不高，产值相对较低。据国家统计局数据，2018年第一产业的产值为64734亿元，远低于第二产业的366000.9亿元和第三产业的469574.6亿元。再者，农业生产对自然环境的依赖程度较高，受气候变化和自然灾害等因素的影响，农业供给量的波动性较强，因而农产品市场的供求关系具有较大的不确定性。而外部信息渠道、流通渠道的不畅通以及投机资金对炒作小宗农产品的热衷情绪又加剧了农产品市场的供需失衡与农产品价格的不稳定性，价格风险也成为影响农户收益的不容忽视的因素。此外，农业生产周期大多为数月到一年，且一般长于工业生产周期，进而其投资回报周期相对较长。综合来看，农业生产过程中易面临自然风险与价格风险，在收益较低且不稳定、投资回报周期较长的特点下农户抗风险能力较差。农业本身的弱质性使其对资金的吸引力不足，从而相对较难截留资金以实现区域内的循环增值，自然引起资金流失。
（二）城乡二元结构与资本的逐利性
新中国成立以来，我国长期坚持优先发展重工业的发展战略，通过征收农业税、统购统销等政策安排以及城乡二元户籍制度等制度约束形成了“以农养工”的发展格局。改革开放以来，家庭联产承包责任制激活农村潜力与动能、促进农村经济发展的同时，其内在的土地模糊产权与不稳定承包经营权也成为了农村资金流向城市的诱因。2003年之前，在以经济建设为中心的市场化改革的背景下，在相关改革政策推动下的乡镇企业兴起等农村发展利好现象的刺激下，城乡关系虽出现阶段性的改善，但总体上国家优惠政策仍偏向于城市地区，整体发展模式由“以农副产品养工”转向“以廉价劳动力养工”，城乡二元经济结构固化。而该时期劳动力流向城市的过程中会引起农村资金大量外流。一方面，农户携钱进城打工；另一方面，农村资金通过农户为其进城子女在城市购房等渠道向城市聚集。流向城市的资金助推了第二产业与第三产业的发展，二三产业利润增加，与第一产业的差值进一步拉大，即城乡收入差距进一步扩大，从而增强了城市对农村劳动力的吸引力，形成“农村劳动力外流→农村资金外流→农村劳动力外流”的循环困境，城乡二元经济结构深化。2003年以来，一系列惠农政策的颁布推行以及城乡发展一体化战略的确立与丰富完善使城乡发展呈现出良性互动的态势，城乡关系不断改善，但城乡二元经济结构仍未打破。
长期持续的城乡分割使得农村经济长期落后于城市，教育、医疗、公共卫生、社会保障等方面的建设长期滞后。农村整体的发展状况与发展速度远不如城市，发展空间与利润空间被压缩，与城市形成较大差距。而资本自身具有逐利性，在市场经济体制下，资金总是从利润低的地区流向利润高的地区，从利润低的部门流向利润高的部门。因此农村的资金外流问题更加堪忧。
（三）农村金融的发展环境较差
农村金融发展存在着先天不足。一方面，农户缺乏有效抵押造成农户违约风险高、信用低，其居住地又远离金融机构且分散，造成农村借贷市场上的信息不对称以及金融机构信息收集的高成本，因而总体上农村金融市场监管难度相对较大、监管成本相对较高；另一方面，农户整体金融素养较低以及长期受到较大的正规信贷约束使得存在信贷需求的农户更偏向于通过非正规金融渠道获取资金，而农村非正规金融市场具有不规范甚至不合法的特点，风险较大。因此，农村金融在源头上即存在较差的发展环境。
从基础设施角度来看，良好、健全的基础设施能为金融的发展提供便利，降低金融机构运行的成本，利于金融体系的扩张。而农村地区教育、医疗、公共卫生、社会保障等方面建设的长期滞后决定了农村金融的发展环境始终无法与城市相比，农村始终无法提供与城市对等的金融服务，农村资金自然会流向城市。钟腾、吴卫星、玛西高娃（2020）通过实证分析，基于对影响金融市场化和资金外流在扩大城乡居民收入差距中的作用的因素的讨论，也得出城乡基础设施差距会引发农村资金外流的结论。此外，农业保险在农村地区尚未完全发展起来，其担保作用未得到充分发挥以达到提升农村主体整体信用的目的，这在一定程度上也制约了农村金融的发展。
二、我国农村资金外流的渠道
（一）金融机构渠道
周振、伍振军、孔祥智（2015）经测算得出：按2012年价格折算，1978年—2012年农村通过农村信用社、农村商业银行、中国农业银行以及中国邮政储蓄银行流向城市的资金净流出额为66256.89亿元，年均 1893.05 亿元，金融机构是农村资金外流的重要渠道。
1.国有商业银行
商业银行在经营管理的过程中始终坚持“三性”原则，即安全性、流动性与盈利性，因而在农户收入相对较低且不稳定、生产风险较高、风险承受能力较低，农业保险制度、农村担保机制不健全的现实背景下，商业银行自然会将城市地区确立为其经营发展的重心，从而引起农村金融服务供给不足，使农村资金回流机制在金融一侧出现残缺。自上世纪90年代中后期开始股份制改革之后，国有商业银行实行以利润为导向的考核管理制度，且更为注重对贷款的风险控制，商业银行对农村的惜贷现象更为凸显，农村金融服务的供给量愈加萎缩。例如国有商业银行大量裁撤县域及县以下的营业网点，转而将其贷款额度集中用于城市主体。
2.农村信用合作社与邮政储蓄系统
市场化改革增强了农村信用合作社的商业化职能，从而使其在发展过程中出现了服务“三农”的功能定位和非农化发展倾向的偏差。农村信用合作社投资农村的意愿和主动性不足，存款业务却照常推行，因而成为农村资金外流的重要媒介。邮政储蓄系统更是充当了农村资金流向城市的“抽水机”。1986年邮政部门开始恢复办理储蓄业务后，邮政储蓄部门转存央行的准备金利率长期高于存款利率，邮政储蓄系统在存款规模足够大的基础上通过利差便能够赚取高额利润，因而其多年“只存不贷”，转移了大量农村资金。
（二）价格渠道
工农价格“剪刀差”反映了工业品价格高于其价值，农业品价格低于其价值所造成的工农产品价值的不平等交换现象。新中国建国后，我国经济发展以重工业为导向，长期贯彻“以农养工”的发展理念，特别是1953年实行针对农产品的统购统销政策以来，政府人为地压低农产品的收购价格，抬高工业品的零售价格，以收取“暗税”的形式促使农业剩余大量向工业转移。专家经测算得出：1978—1997年，国家通过工农价格“剪刀差”方式从农村转移的资金总额为9152亿元，平均每年457.6亿元，1997年之后工农价格“剪刀差”对农村资金外流的影响就微不足道了。但是随着历史的发展，学者由主要研究工农产品“剪刀差”逐渐转向思考与测算其他不等价现象，不断拓展“剪刀差”内涵，尝试构建工农“剪刀差”系统模型与理论体系。祝树金、钟腾龙（2014）构建了由工农产品价格剪刀差、工农业发展剪刀差、工农收入支出剪刀差和工农社会生活剪刀差四个子剪刀差构成的工农剪刀差系统模型；付大学（2016）提出了政府导致的“剪刀差”、市场自发形成的“剪刀差”、政府和市场共同作用的“剪刀差”三类城乡“剪刀差”体系；除工农价格“剪刀差”外，孔祥智（2016）还分别测算了外出农民工与城镇职工之间的工资“剪刀差”、地价“剪刀差”，其对我国工业化和城镇化的贡献分别为49674亿元、5万亿—10万亿元
（三）投资消费渠道
农村父母大多愿意在力所能及的范围内为孩子的教育投资。而城乡教育资源的不平衡以及大学的分布格局决定了农村资金会以学杂费、住宿费等教育资金的形式源源不断地流向城市地区。当农村孩子真正进入城市时，父母为孩子的将来打算又会为孩子在城市买房，甚至会弥补农村孩子的收入支出缺口，从而放大了劳动力流出促使农村资金外流的效应。此外，农户进入证券市场买卖股票、债券等有价证券或者在银行购买理财产品，实质上也是间接主动地将自己积累的剩余资金投向城市。
农村劳动力向城市转移的过程中通过消费渠道引起农村资金外流主要体现在劳动力携钱进城上。一方面，工资的发放具有滞后性，农工都是先工作后得到用人单位支付的工资，所以农工通常会从家庭账户中预先提取一定的钱款以维持自己基本的生活需要，特别是在农户首次进城打工以及年后刚复工时；另一方面，用人单位可能会拖欠工人的工资，甚至卷钱跑路，通过剥削劳动者促使农村资金流向城市。近些年来，工人联合起来向工厂讨薪甚至上访寻求政府援助的现象层出不鲜。
三、促进农村资金回流的对策建议
（一）实现支农资金稳定增长，完善财政资金监督管理
国家应逐步增加财政支农资金总额，提高扶助“三农”的财政拨款在政府财政总支出中的比重，建立财政支农资金稳定增长机制，加大对农村的扶植力度。同时，政府应注重激发农业发展的内生活力，重视对农村重大基础设施项目、农业科技发展推广与农业人才输送方面的资金投入，以稳步提高农村“自我造血”的能力，避免农村地区在发展过程中因过度依赖财政资金而陷入贫困陷阱。在资金划拨与资金使用的过程中，政府应加强对资金流向的监控，确保每一笔专款都能用到实处，严防贪污与其他形式的挪用侵占。同时，政府应科学管理支农资金，不断提高资金管理水平，提高资金的使用效率，努力用限额的资金创造出最大的效益。
（二）建立农村信用担保机制，改善农村整体信用环境
金融机构对农村惜贷现象的出现不仅出于金融机构对资本回报率的追求，还出自其对农村主体还款能力的考量。农业的弱质性使农户收益呈现出低额与不稳定的特点，又受农户难以自我实现贷款抵押，区域内缺乏健全的担保渠道等因素的影响，农村主体整体信用水平不高，自然难以吸引金融机构向其发放贷款。因此，建立农村信用担保机制，改善农村整体信用环境是促使农村资金回流的重要举措。
一是建立健全农业保险制度。一方面，加大对农民的宣传培训力度，增强农民的信用保险意识，提高农民对保险的接受度与使用能力；另一方面，推动农业保险产品创新，丰富农业保险的品种与功能，以满足农村地区多样化的需求，扩大农业保险的覆盖范围。二是完善农村担保渠道。政府可以牵头组建农村信用担保机构，并出台相应的法律法规，以立法的形式确立其特殊的市场定位以及规范其经济行为。
（三）引导金融机构对农贷款，推进农村普惠金融发展
首先，政府可以对投放到农村的贷款发放利息补贴，以降低金融机构对农投资成本的方式鼓励金融机构对农贷款；其次，政府可以为对农投资达到一定规模的金融机构提供一系列的优惠政策，如适度降低存款准备金等；再者，田杰（2020）经研究提出“新型金融机构能够抑制本地农村资金外流，每增加一家村镇银行，就会减少13.93元的人均资金外流”的观点，因而政府可以放宽新型金融机构的准入门槛，在加强监管的基础上推动新型金融机构（如村镇银行）在农村的发展，充分发挥其对于乡村振兴的作用；最后，政府应降低邮政储蓄部门转存央行的准备金利率，提高邮政储蓄系统服务“三农”的主动性。
（四）消除城乡二元结构，促进城乡发展一体化
城乡二元结构造成了城乡发展的两极分化，而城乡之间的不平衡会进一步引起资源配置的不均衡。因此，如果不从根本上消除城乡二元结构，提升农村地区经济发展的内生活力，促进城乡发展一体化，在社会主义市场经济体制下，资金、科技、劳动力等生产要素仍然会在城市地区大量聚集，农村资金外流问题则始终得不到根本解决。而国家的财政支农投入在解决这一问题上只能起到缓解作用，甚至农村地区可能会因为过度依赖财政支农资金，忽视构建自我持续发展机制而在国家财政供给缩减或撤出时出现“再次贫困”现象。因此，各地政府应注重挖掘本地区农村发展的内生潜力，根据本地区资源禀赋状况与人文风俗特点制定经济扶持与发展计划，落实乡村振兴与科技兴农战略，稳步提高农村的“自我造血”能力。同时，政府应注重基础设施建设，不断改善农村金融发展环境，以增强农村地区对资金的吸引力，促使人才回流。
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