黑龙江大学政府管理学院 陈小钗 150080
摘要:地方经济的发展关键在人才，基层作为我国政府开展群众工作的“最后一公里”，基层的行政事业单位工作人员被视为我国人才队伍金字塔的基座，是国家意志的具体执行者，基层人才队伍建设直接关系到基层政府行政效率和效益。近年来，随着我国经济的稳定增长和现代化进程的不断加快，大部分青年才俊选择到大城市打拼实现自己的价值和梦想，出现了“孔雀东南飞”的社会现象。当然也有不少年轻人出于对乡土的那份复杂的情感，选择留在基层这片广阔的大平台上贡献自己的力量。因此，西部地区如何吸引、留住、培养、用好这些愿意“反哺”家乡、留恋基层的人才是建立一支充满生机和活力的基层人才队伍关键。而完成这项战略任务基层需要做到：一是留以空间“减忧”；二是留以平等“减疑”；三是留以管理“减虑”；四是留以时间“减压”；五是留以情感“减负”；六是留以政策“减担”。唯有如此，才能解决基层“留才难”的问题。
关键词:乡土依恋 基层行政事业单位 人才流失
习近平总书记提出：“人才是兴国之本、富民之基、发展之源。”“要树立强烈的人才意识，寻觅人才求贤若渴，发现人才如获至宝，举荐人才不拘一格，使用人才各尽其能”；针对不善于服务人才，他又提出，“尚贤者，政之本也。”“要健全工作机制，增强服务意识，加强教育引导，搭建创新平台……促使优秀人才脱颖而出。”[]然而当前西部地区基层“留才难”问题形势日趋严峻，要“拴心留人”，尤其是要留下本身对基层有乡土依恋情结的人才，其核心是要让人才受到尊重、得到重用、具有相应的存在感、幸福感以及成就感。倘若基层行政单位在留人政策上只开“空头支票”，站在道德的制高点要求人才要有“奉献”意识，他们就会产生逆反心理不愿意留，甚至即使留下来也不一定愿意干好。因此，基层政府应着力解决薪酬福利与能力不匹配、考核晋升机制的不完善、党政中层干部作风不实、休假和培训学习制度得不到保障、基层对内外部人才的区别对待、工作的性质导致没有归属感等问题，打破人才流动体制壁垒，开好人才“绿色通道”，为人才建设“筑巢引凤”。
一、乡土依恋与公共部门人才流失矛盾的研究意义及影响因素
于国家层面而言，当前，我国的沿海城市凭借得天独厚的地理和经济条件，相较于西北、东北、边疆、基层等地区有着明显的引才留才优势，造成了“孔雀东南飞”的人才流动趋向。而倘若基层能够留下这些具有乡土情结、愿为基层发展贡献自己力量的人才，一定程度上能够缓解国家人才地域分布不均的现状。为此，许多地方政府相继出台了相关的人才引进优惠政策，有着乡土梦的有志之士的到来，于地方政府而言，无疑也会减轻地方引才留才压力和社会责任。于个人而言，这不仅满足了自身的情感需求、经济需求，也有利于自己精神世界的完善和人生价值的实现。
产生乡土依恋情结的影响因素主要可分为四类：一是经济因素，由于基层与大城市的明显的市场经济发展不平衡下的贫富差距过大，会让使人觉得自己留在大城市能够成功实现理想甚至生存下去的希望非常渺小，继而对留在大城市工作、生活抱有低预期和低自我效能感。因此觉得返乡就业工作、生活，他们会有较高的自我成就感、归属感和掌控力，包括对自身职业发展的控制、自由时间的把控、自我价值感的实现，同时还可以“反哺”多年以来对自己的培养和教育的家乡，因此在“大城市一张床”和“小城市一套房”之间选择了后者；二是价值因素，现如今，受社会大环境影响下个人价值观的变迁，青年群体对于政治、经济和文化的认知都与父辈的观念迥乎不同。在信息大爆炸的时代，青年对于舒适的生活、幸福和自由的心理和生理需求呈上升趋势。再加上社会化过程中个体理想在被现实的侵蚀中的无奈妥协以及社会从众现象使得青年群体向往“享受内心平静”的生活态度；三是文化因素，中国的传统文化一直倾向于认同“父母在不远游”“落叶归根”的传统观念，对于“异乡人”在外打拼更容易遭受饮食差异、气候差异、南经北政的文化差异，以及包括户籍压力、竞争压力、心理孤独、工作节奏等大都市化社会焦虑，这些均可能会导致更大的人生成本和生活质量的恶化，比如抑郁症、亚健康、免疫力下降、失眠、焦虑等使得青年们会产生想念北方和西部的家乡情结从而想要逃离大都市的想法；四是情感因素，发达地区的物质条件会明显好于基层，但是充足的物质条件并不能保证良好的生活质量，也不能带来心情偷快的体验。快节奏生活，以及身边没有亲朋好友的陪伴会让人时常产生孤独感和慌张感，没有归属感，因此他们宁愿选择物质条件不怎么好但能使自己精神愉悦的基层。
二、基层行政事业单位现存在的问题
（一）薪酬福利与业务能力不匹配
许多在千军万马过独木桥般的公考中脱颖而出的基层青年公职人员在入职后都有一个普遍的感受，就是在基层的实际工资待遇与期望薪资相差甚远。不能获取具有市场竞争力的、与能力相匹配的薪酬福利,以及普遍存在的“小马拉大车”的现象使得基层行政事业单位对年轻人才的吸引力大打折扣，这也是基层人才流失的最直接原因，颇低的薪资待遇不仅会影响他们的生活质量，也打击了他们的工作积极性和自我认同感。原因在于：一是我国现行的公务员工资制度是以职务和级别为主的职级工资制。其中基本工资是全国“一刀切”的标准,而津贴、补贴、奖金可根据基层政府财政收入的不同设以不同的标准，即便国家对边远地区的艰苦津贴略有补贴，但可根据工作性质调整的部分过少。再者，基层行政事业单位公职人员由于职务职级低,职务工资、绩效工资均不高,偏低的薪资待遇和基层艰苦的工作环境使得年轻人才对选择基层工作都望而生畏，慎之又慎。二是基层行政事业单位繁重且杂乱的日常工作,由于基层行政事业单位公职人员匮乏，难以做到与上级部门的对口分类管理，一人身兼数职的情况时有发生，造成“忙的忙死，闲的闲死”的现象。甚至在本来就存在的“招不来、留不住”队伍年龄结构失衡的情况下，一贯发扬“年轻人就要多干”“资历和待遇都是熬出来的”的组织文化支撑来引导鼓励年轻人做好政府多部门下派的一茬接一茬的工作。
（二）考核晋升激励机制的不完善
考核晋升机制不科学导致基层行政事业单位的业务骨干工作缺乏激情与创造性。首先，从目前我国的人事体制来看,考核制度本身就存在考评指标设计不科学不具体、考核过程的透明化不足、考核结果与激励机制挂钩不紧密等缺陷。晋升考核过程中过多地存在“论资排辈”的问题。再者是基层行政事业单位的退出渠道不通畅。公职人员只有谋求升迁的动力,无辞退下岗的压力。“不求有功，但求无过”“平稳退休”的行政心理普遍存在,缺乏优胜劣汰的用人机制。这也造成基层公职人员在实际工作中无过即是功、好歹弥缝、得过且过、尸位素餐的心理和现状。
（三）基层党政中层干部作风不实
人际关系的紧张在条件艰苦的基层工作中也不利于人才的个性发展，基层工作的繁杂且重的特点，使得年轻业务骨干无暇顾及人际关系的处理,领导与下属、同事与同事也鲜有诚挚地内心的沟通。再加上有些基层领导官气大、“官本位”思想中的等级意识严重,时时要求彰显自身的绝对权威,使得基层公职人员对直属领导只能一味圆融，唯唯诺诺,没有主见,年轻人的个人主张和建议少有发挥的平台和空间。
（四）休假和培训学习制度不能保障
理论上而言，基层行政事业单位应该严格执行国家休假制度规定，保障基层公职人员享有合理的休息权，但实际情况却大相径庭。由于日常工作任务繁重、工作标准高、上级要求严、“断档缺位”现象突出以及人员不足导致一人身兼数岗数职的现象大有存在，这就造成大部分公职人员不能及时休假，“5+2”“白加黑”现象在基层极为普遍。再加上培训机制不完善, 以文件形式学习文件，以开会形式落实会议精神已无法满足新时代公职人员更好的服务群众的迫切需求，日趋增大的工作压力致使部分员工选择离职。
（五）基层对内外部人才的区别对待
现如今，人才作为当今社会发展和科技进步的主要驱动力量，每个城市都尽其所能的引进和留住人才，但有些地方政府的方式方法却与这一初衷相悖。究其原因：一是各基层所谓的“因地制宜”的制定人才引进政策可谓是“为制定政策而制定政策”，看到不少地方拿一次性安家费或一套房产来留住人才，随即生搬硬套生成红头文件。但真的当人才“引”来了，相关部门开始推诿扯皮，财政局甩锅人社局，人社局推诿组织部，“人才”觉得被骗了，就要离职，于是相关部门赶紧开通了“绿色通道”，本来引来的都是同工同酬的岗位，但由于无法兑现优厚的待遇，以“编制”来置换，相比之下，摆脱传统思想观念桎梏的如今的年轻人对“编制”、“体制内”没有多大的概念，也没有之前的追求稳定的生活态度，对这一置换并不感冒，在工作中的积极性并不高，颇有“人在曹营心在汉”的即视感。二是政府及相关部门一味地想着“引进”外地生源，对“本地生源”反倒“选择性失明”，甚至同等学力只因不是所谓的“内地高校”而区别对待，从而导致“迎来了女婿，气走了儿子”般的人才流失，可“女婿”毕竟是“女婿”，“外地郎”是很难留住的。于是，上级部门又出台了公务员和事业编制人员等公职人员辞职不予办理的红头文件，否则按辞退处理，这种“圈养式”留人不仅会招致“人才”们的反感，甚至会铤而走险，不顾一切的逃离！三是中央共青团举行多年的大学生志愿者服务计划，一方面也是想为基层解决人才短缺问题，虽然不排除一部分大学生参加志愿者服务计划是为其背后的优惠政策或者是只是想走出去看看，甚至是所谓的逃避就业、“慢就业”等原因，但大部分志愿者是真的有扎根基层、为百姓做点实事的想法的，而相关部门却忽略了这一部分主动上门的“人才”，对他们一开始就抱着迟早是要走的态度，不予重用。
（六）工作的性质导致没有归属感
每年热度不减的“公考热”现象实质上也反映了大部分人想要安逸稳定的“铁饭碗”生活的心理，十八大召开以来，对各项违法乱纪的整肃、超额薪资待遇的清查等，让公职人员的这个“铁饭碗”不再“铁”。再加上长期在基层工作，上级行政部门多头文件的发放、各项基层数据的反复填报等，使得基层公职人员变成了所谓的“表哥”“表姐”，给本身就因人手有限而身兼数职的基层公职人员分摊的工作量明显加大，增加了很大的工作压力，只能抱着“不求优异只求不出错”的心态疲于应付。长此以往，对待基层工作本身没有认同感和归属感，逐渐就滋生了离岗离职的念头。
三、解决乡土依恋与基层行政事业单位人才流失的矛盾的解决路径
（一）留以空间“减忧”
在贯彻《公务员法》的基础上,基层政府应进一步完善基层公职人员的薪酬福利体系。首先,政府要继续提高基层公职人员特别是西部边远地区、环境恶劣、条件艰苦的基层行政事业单位公职人员的基本薪资。地方政府可以在财政收入允许的范围内,有效解决基层公职人员的具有市场竞争力的生活成本问题。只有“蛋糕”做大了,才能有从整体上提高基层公职人员的收入和待遇的经济实力。其次,要坚持工资与福利相结合,促进福利的显性化，如在住房、医疗、带薪休假、通讯等方面建立优厚的福利待遇细则标准,保证基层公职人员的福利待遇水平能随着经济的发展不断提高,并逐步实现科学化、规范化、制度化。再次,奖金福利分配要与绩效考核挂钩。要适当地拉开奖金福利与绩效的分配比例，使基层公职人员得到与之能力大小、工作量多少相匹配的奖金福利。要克服上下“均等分配”的现象,引入优胜劣汰的竞争机制,鼓励多劳多得，不让干活的人吃亏，从薪酬福利上增强基层公职人员职位对人才的吸引力。
（二）留以平等“减疑”
完善基层公务员的考核、晋升机制,首先要以岗位职责说明书为基准，使其具有更强的依据、可行性和科学性。根据基层公职人员所处的岗位制定详尽的职位说明书,规范并尽可能量化每一个基层公职人员的工作行为，在工作职责明晰的基础上实行竞争上岗机制，以同样的量化标准进行晋升考核才能保证其科学性与公平性,才能摆脱以往“论资排辈”的无效且不平等的考核晋升桎梏，以达到预期的激励效果。其次要识别基层公职人员的个体差异。基层单位主管领导要全面了解和掌握基层公职人员的个性,明确各自的优势和劣势,扬长避短。营造一个能包容人才个性的宽松发展平台,激发基层公职人员的工作热情和创造性。再次,不同性格类型的基层公职人员由于性别、年龄、能力、学历等方面的差异,对激励和需求也会有所差别,因此应“因人而异”地实施具有针对性的管理。根据人才个性类型特征合理的最大限度地开发和使用基层人才。
（三）留以管理“减虑”
无规划、无冲劲、无原则、无作为的领导行为将直接危及组织存续根基。要想组织保持持续不竭的发展动力，须彻底规避“佛系领导”及其衍生出的一系列病态决策。主要对策为：一是层层压茬倒推责任落实，避免“无所谓”的“甩手掌柜”；二是自上而下严守科学决策，避免“都可以”的“无为之政”；三是事无巨细重视原则规矩，避免“好说话”的“和事佬”。真正出色的领导者，不在于他是否规规矩矩的“在其位，谋其政”，也不在于有多大的能力，最重要的是要有“不拘一格降人才”的魄力，灵活调用和协调下级，使组织的力量发挥到最大效用。而知人善用，关键在于不搞论资排辈，量才善用，大胆提拔，给他们提供更多机会岗位平台使他们得到锻炼并出彩。领导者要淡化等级意识,多俯下身子与下属、群众沟通交流协商,营造和谐平等的工作环境。最后,领导者要善于科学授权并敢于放权,让基层人才在能正确行使职权的范围内施展自己的创造力。
（四）留以时间“减压”
健全基层公务员培训机制,优化并更新基层公务员的理论知识和技能结构。首先,基层行政事业单位要与时俱进地更新人才培养的观念,树立基层公职人员的培训其实是人力资源投资的管理理念,提高对基层公职人员的培养与开发的认识，要将培训人才和使用人才放在同等重要的位置。其次,将基层公职人员培训经费纳入财政预算并形成制度,用刚性的制度约束保障基层公职人员的培训经费;再次,要着力拓宽培训渠道,积极引入社会资源,提高竞争力和多样性，努力增强基层公务员培训的实效性。最后，严格遵守国家法定的休假制度，领导干部带头落实，以缓解基层公职人员日复一日的心理和生活压力，提高对所辖业务的工作热情、创造性和主动性。
（五）留以情感“减负”
重视西部地区基层组织“软环境”建设,增强基层公职人员的爱岗敬业意识。事实上,薪酬福利偏低并不是导致基层公职人员人才流失的主要因素。大部分一开始就由于乡土依恋等因素选择扎根基层的有志之士，在经历了几年之后也碍于基层行政体制的种种弊端而被迫选择离职，这也就是所谓的“招的来，留不住”。其中打破这部分人才的扎根乡土梦的最主要原因不是工作上的超负荷，而是心理上的绷不住。基层行政事业单位的已成家的中老年公职人员尚会由于单位性质的稳定、不奢求事业上的大成就而安稳继续在岗工作，而年轻没有后顾之忧的公职人员除了物质保障外，更多的会考虑个人的发展以及精神生活的满足，这一点正是基层领导难以保障和顾及到的。其次，上下级间沟通方式和渠道的闭塞使得基层行政事业单位领导鲜有考虑年轻人才的想法建议和需求，认为他们是不成熟的代名词，情感上的不认同以及没有一个好的排解方式使得年轻公职人员的心里对自己没有归属感和成就感。这不仅不利于政府政策的落实,也不利于保持基层公职人员队伍的稳定性。只有不断改进基层公职人员的服务方式,提高基层公职人员的责任意识和服务意识。构建融洽的上下级间交流的人文环境,建立宽松、祥和、温馨、平等、友好的工作环境使得基层公职人员能在精神满足和身心愉快的前提下健康工作成长,这不仅有利于激发基层公务员的工作活力和创造力，也有利于增强基层行政事业单位内部的凝聚力。
（六）留以政策“减担”
习近平总书记在全国组织工作会议上指出，“要创新人才流动机制，鼓励引导人才向艰苦边远地区和一线流动”。水只有向低处流淌，才能汇入江海；积极引导人才向基层一线流动就要构筑起吸引人才的“强磁场”。人才引进只是留人战略的第一步,地方政府在引进人才的同时,也要综合考虑本地现有人才的培养和发展问题、引进人才的评估和流动机制管理、引进人才与本土人才的交流交融问题,避免出现“招来女婿、气走儿子”的现象。人才政策从来不是为制定政策而制定，而是真的要通过可行性分析并结合当地实际情况制定政策，不打官方诳语，如若只是“一纸空谈”，即便是能一时地招来人才，也是待不长久的。西部地区基层要确保各类人才政策的“落地生根”，坚决避免把人才政策束之高阁，基层政府的留人政策及相关承诺，要不打折扣地落实到位，确保人才政策激励有方，奖励有效。
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陈小钗[ 作者简介：陈小钗（1993.05-）女，新疆博乐人.硕士研究生，研究方向为行政管理理论与实践研究。]