黑龙江大学 张珊珊 150000
摘要：由于城镇化的发展,越来越多农村人员离开家去城市打工,把孩子交给亲戚照顾，由此产生了留守儿童问题。留守儿童由于父母不在身边，在学习、生活、安全等各个方面存在一些问题。近年来，留守儿童问题成为社会治理的一大难题。党和国家制定并出台了相关政策和法规，加大了对留守儿童的关注，但是仍存在一些问题亟待解决。为了缓解农村留守儿童问题，对现有留守儿童政策进行研究和反思是十分必要的。本文主要从公共政策的角度出发，简要总结了农村留守儿童的现存问题，对留守儿童问题产生的原因进行政策性分析，试图探索出妥善解决留守儿童问题的相关政策路径。
关键词：公共政策；留守儿童；城镇化
引言
随着中国城镇化进程的加快,农村剩余劳动力为谋求更好的发展开始涌向城市，但是由于受各种主客观因素的限制，有相当一部分进城打工人员选择把子女留在家乡，形成了规模庞大的留守儿童。留守儿童是中国城乡二元社会结构背景下农村劳动力转移过程中出现的社会现象，是“农村地区因父母双方或单方长期在外打工而被交给父母单方或长辈、他人来抚养、教育和管理的儿童”[ 叶敬忠等: 《关注留守儿童》，北京: 社会科学文献出版社，2005 年版.]。
农村留守儿童由于家庭教育缺失，在学校缺少必要的关心和呵护，导致其学习、生活、心理、安全等方面问题逐渐凸显，留守儿童问题逐渐成为人们关注的热点问题。党和国家对此高度重视，先后出台了一系列关爱留守儿童的政策与措施。但是，留守儿童问题并没有很好的解决，留守儿童问题需要全社会长期性和综合性的治理才能得以解决。为此，本研究根据留守儿童的现状，以探析留守儿童政策发展的原因和困境，寻找改进政策的方法。
1、农村留守儿童问题对公共政策需求的紧迫性
1.1留守儿童数量多，涉及面较广
根据《中国 2010 年第六次人口普查资料》样本数据推算,全国有农村留守儿童 6102.55 万,与 2005 年全国 1%抽样调查估算数据相比,五年间全国农村留守儿童增加约 242 万。[ 全国妇联课题组. 全国农村留守儿童 城乡流动儿童状况研究报告[J]. 中国妇运,2013,06:30-34.
]
在2016 年召开的会议中得知，目前全国农村留守儿童数量为 902 万人，超过 90%的留守儿童分布在中西部地区。截止２０１８年我国的留守儿童数量６９７万，农村留守儿童多随家庭中的老人生活，家庭教育方式也主要以隔代教育为主。
1.2留守儿童长期存在一系列问题
1.2.1心理方面问题
绝大多数的农民工回家次数比较少，留守儿童与父母的交流和沟通少，缺少关心和关爱，很容易使留守儿童产生自卑等心理障碍，对他们的性格的形成产生很大的影响。山西万荣县爱心公社公益协会制作的关于留守儿童的《守望》系列剧中《我想有个家》这一短片中，这位叫六一的留守儿童从小没见过爸爸妈妈，和奶奶一起生活，经常有孩子欺负她，嘲笑她，说她是没人要的野孩子，不和她一起玩，长此以往，孩子或多或少会有一定的心理问题。
1.2.2教育方面问题
由于留守儿童父母常年外出打工，监护人通常都是爷爷奶奶等,隔代监护致使很多留守儿童的教育受到影响，农村留守儿童的课后作业的完成基本处在一种零辅导的状态，留守儿童的学习成绩整体水平不高，甚至有的留守儿童逃学、辍学严重现象。
1.2.3生活方面问题
绝大多数留守儿童是由爷爷奶奶或外公外婆来照看的，生活条件不太好，有的爷爷奶奶有病在身，留守儿童不仅要照顾自己的生活，还要照顾爷爷奶奶，出现这样一种逆向监护现象，小小年纪就要承担家庭重担 ，不利于留守儿童身体健康和良好生活习惯的养成。
1.2.4品行问题
由于缺少良好的家庭教育,留守儿童在行为习惯、品行方面存在一定的问题。有不少留守儿童深陷网络中，无法自拔，有的抽烟、喝酒、说脏话、打架等问题时有发生。
1.2.5安全问题
在应对安全威胁时，缺少监护的留守儿童是一个极其脆弱的群体并成为安全事故的高发人群。留守儿童发生溺水、被拐卖、杀害等安全事故的报道不断出现，引起社会极大的关注。例如：2012 年 2 月，河南嵩县的 10 岁留守儿童被杀害 ；2013 年 5 月，湖南省新化县 6 岁留守女童被杀害 ；2014 年 9 月，安徽省潜山县留守女童被奸杀 ；2014 年 10 月，江苏省泰州留守女童被杀害等案件。
2、农村留守儿童问题产生原因的政策性分析
关于留守儿童的政策在不断的完善中，但政策自身需要继续完善，同时仍有许多留守儿童问题、难题亟待做出政策方面的回应。
2.1中国长期实行的城乡二元户籍制度
从根本上说,农村留守儿童问题的根源在于长期的二元户籍制度，在这种户籍制度下,农民工由于经济状况、教育政策等限制,使得他们无法带着孩子外出工作,因此产生了"留守儿童"。
2.2没能及时纳入政府政策议程，政策相对滞后
留守儿童问题从问题出现到问题被关注再到问题被提上政府议程经历了大约20年的时间,没有及时地发现问题并提上议程,也是造成留守儿童问题长期存在的一个重要原因。 2007 年发布的《关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知》、2016 年国务院印发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》等等。虽然这些政策还在不断地完善中，但是不难看出这些政策是滞后的。
2.3政策制定不细致、不完善?
首先，留守儿童类型区分不够。到目前为止，所出台的关于留守儿童的政策对于留守儿童问题只是大范围的归纳，没有作出更具体、更细化的研究，实际留守儿童中，有独居、有单亲、有离异、有隔代养等各种情况，对于不同的情况应该需要进一步的归纳研究。
其次，成效评估缺乏具体明确、可操作性的指标。留守儿童政策在实施成效评估方面还明显不足，有的只是笼统模糊的泛化描述。留守儿童政策评估方面的总体性薄弱，不利于留守儿童关爱保护工作的落实，容易降低精准性，会造成一定程度上工作资源的浪费、工作实施方面的不彻底。
最后，父母对未成年人的监护责任不具体。关于父母对未成年人的监护责任，《民法通则》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》均有相关规定，然而这些法律和政策规定需要不断细化和明确处罚措施。
2.4政策执行不力
政府政策执行不当也是导致留守儿童问题长期存在的一个原因。在《河南省逊母口镇农村义务教育的现状调查及对策研究》一文中提到：“逊母口为乡响应国家号召，建立了一个“留守儿童之家”，有专门的人员负责留守儿童的一些生活或教育问题，但是实际上并没有真正的实施，只是在每年应付检查时才会开放。因此，可以看出政府的很多的工作只是停留在国家的文件里，很少会真正地落实。
针对农村留守儿童问题的政策往往是以“通知”“意见”等形式出现，未形成切实可行和具有操作性的政策方案，容易产生执行中的偏差，加之有些政策执行人员的消极对待，而降低了留守儿童政策的执行力。
2.5政策对留守儿童权益主体的主体性忽视
通过阅读有关留守儿童的政策，我们可以发现一个问题：我国留守儿童政策基本上是成人主体性的政策，单单考虑了成人的责任与关爱机制的建构，留守儿童还只是定位为被动性的客体，没有作为积极主动的主体来对待。虽然留守儿童在很大程度上还不具备自我解决问题的能力，但是对于一些十几岁的孩子来说，他们已经具有一定的选择判断能力、学习能力、自我保护能力等，因此，在政策制定时，要区分留守儿童的年龄段。
2.6缺乏相应的监测评估体系，难以保证政策实施的质量
目前有关留守儿童的部分政策在实施过程中缺乏相应的监测评估体系，很难保证政策实施的质量，更难以对其进行价值判断。为保证留守儿童相关政策的有效实施，应建立相关的政策监测评估体系，适时掌握政策的实施情况和实施效果，及时做出相应地调整。
3、解决农村留守儿童问题的政策路径
为促进留守儿童问题的解决，使留守儿童能够健康成长，现提出以下几个方面的政策建议。
3.1加快户籍制改革，逐步缩小城乡差距
改革户籍管理制度，要在改革过程中逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡分离的各种制度与政策，以保障劳动力的合理流动。如：山东公安机关积极开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，深化户籍制度改革，全力保障农村留守儿童合法权益。
充分利用当地资源优势,大力推进乡镇企业发展,吸引农村留守儿童父母返乡就业创业。首先，政府应为留守儿童父母返乡创业就业提供必要的政策支持，。其次，政府相关部门要积极开展就业技能培训，提高返乡人员的技能水平。再次，政府应积极调动各方就业资源，优化投资环境，吸引外来投资。
3.2完善法律体系
强化父母的监护责任。政府应及时修改和完善相关法律法规，强化父母的法定责任，并建立对监护人的监督和干预机制，提高家长的监护意识和监护责任。
增强政策结构的层次性。不同年龄段的留守儿童的特征与生存发展的需要也有明显的差别。以一种普遍性的政策回应留守儿童群体多样性与复杂性的发展需求与现实，难以产生政策的精准效应，势必会给当前的留守儿童政策的实施带来现实困境。因此，增强政策结构的层次性，是留守儿童政策完善的必然取向。
3.3增强政策目标人员对政策的遵从度和执行力
目标群体的政策遵从度和执行力直接影响政策执行的效果。因此，政府工作人员、教师、家长、留守儿童等政策目标人员要及时了解和认识政策，认真100%的执行和遵从，做好自己的工作，认真履行自己的职责。
健全行政保障机制,建立专门行政管理机构、严格执行行政问责机制，提高相关工作人员的执行力。
3.4政策充分考虑留守儿童的主体性
需要在政策制定时考虑留守儿童的主体性、其承担相应责任的能力与基础，而不是将他们当成是完全被动接受关爱的对象，使之缺失自主意识与能力提高的机会，以致形成被动依赖性的惰性人格特征。同时，对出现问题的留守儿童，要以发展性的理念，以积极处置的政策规定与处遇方式，使其行为矫治能够得到及时与到位的回应。
3.5健全政策监督监测评估体系
政策的监测评估对于提高政策制定的水平和政策执行质量都有着至关重要的作用。因此，在政策实施过程中，应建立专项督查与考核机制，将留守儿童关爱服务纳入社会管理工作考核评价体系。社会监督群体要主动承担起对留守儿童的监督责任。
3.6建立农村留守儿童信息数据库
政府需要借助现代信息技术，建立信息数据库，及时掌握农村留守儿童的动态信息，从而有助于有针对性地开展农村留守儿童的相关工作。
3.7建立农村社区儿童少年教育和监护体系
学校、妇联、工会、村委会和派出所等共同构建留守儿童的教育和监护体系。把留守儿童组织在一起, 让有爱心的志愿者在一定程度上替代他们父母的角色, 使他们尽可能得到关爱和照顾。
3.8建立健全学校、家庭、社会三位一体的关爱服务网络
为有效解决留守儿童问题，政府应充分发挥主导作用，引导和协调社会各方力量为更好解决好农村留守儿童问题而努力，可以从学校、家庭、社会三方面来展开,通过多方合力，给予留守儿童心灵关怀，让他们健康快乐成长。?
政府方面，公安、新闻等部门应认真履行职责，关注留守儿童的学习和生活。如启动“留守儿童”关爱工程,整治学校周围环境,成立留守儿童托管中心,积极组织“青年志愿者”等；同时政府可与非政府组织联合，扩大宣传留守儿童以及家庭教育的重要性，为农村留守儿童的快乐健康成长营造良好的环境。社会方面，社会各界爱心人士应该在农村中积极开展对留守家庭的教育培训课程, 对爷爷奶奶可以做些相关的教育和宣传工作, 提高监护人教育关爱孩子的意识和水平。学校方面，要对留守儿童传授知识，心灵疏导，加强农村留守儿童的法治教育。家庭方面，父母应尽可能通过电话、微信等形式定期与子女进行沟通与交流，可以利用假期时间回家多陪陪孩子，及时发现孩子成长中出现的问题并进行纠正，引导孩子走入正轨。
关于留守儿童的《守望》系列剧之《我想有个家》中,在当地老师、爱心公益组织、政府人员的相关帮助下，六一终于见到了爸爸。这是学校、家庭、社会多方共同努力的生动写照。
结束语
近年来，农村留守问题已成为社会各界关注的热点问题。研究留守问题既有利于留守问题的解决，也有利于社会的稳定，乡村的振兴。本文在公共政策视野下对留守问题进行了探究。主要分析了留守儿童的现状、关于留守儿童的公共政策，并在此基础上探讨解决农村留守问题的政策建议。
留守儿童原本和所有的孩子一样，他们只是缺少关爱，缺乏自我保护意识，在学习和生活中出现了这样或那样的问题。学校、家庭、政府以及社会各方面应统筹规划、协调一致，联起手来致力于解决留守儿童问题。我们始终相信，通过各方面的共同努力，最终能够有效地解决留守儿童问题，使留守儿童在学习、生活等各个方面沐浴在灿烂的阳光之下。
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作者简介：张珊珊（1995.6-），女，河南省开封人，哈尔滨市南岗区黑龙江大学行政管理专业2019级 研究生 研究方向：公共组织理论与管理