张宽
泛华建设集团有限公司山东设计分公司 250000
摘要：近年来，山东省多措并举推进公益性公墓规划建设，在取得显著成绩的同时，省内多地普遍出现公益性公墓“无用地、无机制、无资金”建设的突出问题，立足山东省实际，采用实地调研法、访谈法、文献研究法等方法，对公益性公墓规划建设展开全面深入研究，从政府管理视角下，在用地、机制、资金三方面提出相应对策，用于完善公益性公墓规划建设体系。
关键词：公益性公墓；殡葬；多规合一
一、存在问题
1.1公益性公墓禁止建设区范围划定过大，“可适禁”三区划定不明确
根据《山东省公墓管理办法》，禁止在以下区域建造公墓：耕地、林地；自然保护区、森林公园、湿地公园、城市公园、风景名胜区和文物保护区及边界外缘2000米；水库、河流堤坝附近和水源保护区及边界外缘2000米；铁路、公路主干线边界外缘500米；其他法律法规规定的禁止区域。
《山东省公益性公墓建设规划编制工作方案》中提到，可在林地、草地等适当场所划定一定区域，进行林地、草地和墓地复合利用，实施生态安葬，但不得改变林地、草地用途。
结合上述两个文件，公益性公墓规划编制过程实际按照要求退线后，省内各县市区普遍存在几乎无地可选的选址难问题：剩余用地中，大多数林地距离村庄较近且规模较小；大部分园地、设施农用地已从事农业生产活动，剩余未利用的分布散乱且不成规模；平原地区几乎没有草地及未利用地；零星建设用地基本都已落有项目。
据不完全统计，自《殡葬管理条例》2012年修正后，除山东外，仅有极少数省市提出明确退线距离，且与山东距离要求不同。河南规定，铁路和国、省道两侧各1000米范围内禁止规划建设农村公益性公墓；上海要求，墓地选址须符合城市总体规划和区域规划，且距风景名胜区二千米以外、铁路五十米以外、公路和干河三十米以外；安徽、北京、云南等省市均未提出具体退线距离，安徽、云南两省文件中更是使用了“两侧”、“附近”等，模糊性词语来对公益性公墓禁止建设区划定进行合理的“弹性管控”。
1.2民政部门职权有限，平级单位互不隶属，公益性公墓规划建设缺少可行的实施机制
山东省发布的《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业科学发展的实施意见》，对公益性公墓建设提出了任务要求。受疫情影响，国土空间规划编制和实施滞后，直接影响公益性公墓规划的批复时间。由于目前尚未建立相关部门统一联动机制，导致在实际工作中，公益性公墓从项目立项、批复到验收等环节难以向前推进，直接影响具体公墓及相关设施项目的建设时间，影响百姓安葬。同时，因山东省未出台以树葬为主体的生态墓园规划建设标准，各市县区在开展工作时，普遍存在不知如何建设的问题。经过调查，省内目前还未有任何一个市县区提出可行的实施机制，切实有效的解决上述急迫问题。
1.3公益性公墓建设资金量小，无法支撑公墓体系建设
2018年，山东拨付省级民政事业专项资金54亿余元，其中公益性公墓建设专项资金1000万元。若将该专项资金均分到136个县级区划，每个县级区划约能分到7万余元，对各县市而言无异于杯水车薪，也直接影响了公益性公墓的建设任务。
二、建议对策
2.1科学调整现行规定、办法，合理划定公益性公墓建设的用地范围
建议省民政厅在充分调研现状的基础上，会同自然资源、生态环境、文旅、公路、铁路、水务、水利等相关部门，结合国家有关要求，借鉴其他省市标准，对公益性公墓禁止建设区进行补充说明，必要时进行部分修改。缩小或弹性管控禁止建设区范围，完善《山东省公益性公墓建设规划编制工作方案》,修正《山东省公墓管理办法》，提出分级划定“自然保护区、森林公园、湿地公园、城市公园、风景名胜区和文物保护区进行及边界外缘”、“水库、河流堤坝附近和水源保护区及边界外缘”、“铁路、公路主干线边界外缘”的禁止建设距离。科学划定“三区”范围，拟定可建区、适建区、禁建区的“三区”具体范围，必要时以图件形式向社会公示，为公益性公墓项目落地提供更多建设空间。
2.2成立公益性公墓规划建设工作领导小组，统筹协调特殊阶段的公益性公墓建设
建议整合相关部门力量，组建公益性公墓规划建设工作领导小组，由政府主管领导直接负责，以民政部门牵头，协调发改、自然资源、住建、生态环境、财政等部门。工作领导小组成员单位明确分工，根据各自职能，负责项目选址、立项、土地审批、相关证件办理、资金拨付等相关工作，制定符合本地区实际情况的工作推进和项目建设办法。结合先进省市经验，制定以树葬为主体的生态墓园建设方案、建设标准，明确准入条件和政策优惠。保证公益性公墓规划与殡葬服务体系“十四五”规划、国土空间总体规划做好衔接，加快公益性公墓的用地手续审批办理，保障建设单位按规定时间要求完成各阶段公益性公墓建设计划。
2.3省、市、县级层面加大各渠道资金投入
建议在省、市、县级层面进一步加大对公益性公墓建设的财政投入，适度提高财政奖补标准，积极争取更高额度的福利彩票公益金，拓宽经费的来源渠道，制定社会资本参与公益性公墓建设的具体工作方案，在不改变公益性原则的前提下，适当增加中高档墓穴的数量，满足群众多层次化墓葬需求，弥补公墓管护费用的不足。
三、结束语
综上所述，通过科学调整现行规定、办法，合理划定公益性公墓建设的用地范围，成立公益性公墓规划建设工作领导小组进行统筹协调，最后加大各渠道资金投入，完善公益性公墓规划建设体系，为其规划建设提供有力保障。
参考文献：
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[2]卫春怡.中国公墓有效供给研究[D].中国政法大学，2011
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