湖南省第二测绘院 苏丽艳 何威风 410001
摘 要：2020年自然资源部印发的《省级国土空间规划编制指南（试行）》明确优化城镇空间，划定城镇开发边界。需要科学预测城镇建设用地规模以利于科学划定城镇开发边界。对此，本位以绥宁县为例，预测了2035年城镇建设用地规模，并对其合理性进行了分析。结果表明：（1）绥宁县人口城镇化率和城镇建设用地总规模逐年上升，年度城镇用地供地规模和批地规模相对较小。（2）2035年城镇建设用地规模为1449,19公顷，县域高适宜建设开发区面积和永久基本农田占补能力能够承载新增城镇建设用地。
关键词：绥宁县、城镇开发边界、城镇建设用地规模
0引言
坚持底线思维，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，处理好生态、农业和城镇空间格局，是落实党的十九大报告提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国的重要举措。其中，城镇建设用地扩张的合理有效管控是解决三种矛盾的关键因素。因此，如何科学准确地预测城镇建设用地规模至关重要，也是编制新时代的国土空间规划的重要前提。
城市无序扩张导致的资源、环境、社会问题，以及合理有效的制定城市增长管理方式是当前学术界研究的热点。目前城镇建设用地扩张的研究主要集中在影响因素、规模测算等方面。城镇建设用地扩张影响因素主要体现在自然环境、经济、人口、政府行为、交通等五大因素。人口的流入、经济的持续增长和交通基础设施的改善会加快城镇建设用地扩张速度，得到了学术界的认可。但是自然环境和政府行为对城镇建设用地扩张的影响双向作用：一方面，高海拔、地形复杂的山区地区会因城市开发、基础设施难度大等自然条件限制导致建设用地扩张速度小于低海拔的平台地区；另一方面，受耕地和基本农田保护政策的影响，山区的城镇用地规模供给政策相对宽松，有些海拔高、坡度大的地区的城镇建设用地扩张速度呈现加快的情况。城镇建设用地的规模测算的研究主要体现在合理规模、需求规模和极限规模三种，因考虑的因素不同，选择的预算方法各有差异。
为此，本文结合当前正在开展的国土空间规划编制工作，利用已有的资源环境承载能力和国土空间适宜性评价等前期成果，以绥宁县为研究区，合理预测2035年城镇建设用地规模，可以科学指导绥宁县城镇开发边界的划定，优化生态、农业和城镇空间布局。
1研究区、数据及方法
1研究区概况
绥宁县位于湖南省西南部，地处云贵高原东部边缘、南岭山脉八十里大南山北麓和雪峰山脉南支的交汇地带，县域总面积2917.01 km2，海拔高度205~1913 m，是侗族、苗族等少数民族集聚地，是国家级重点生态功能区。受地形、经济和交通条件限制，城镇发展速度缓慢。随着武靖高速实现通车，黄坪公路、枫香大道、枫黄公路等干线公路完工；以及兴永郴赣快速铁路在绥宁枫香片区设站，将彻底破除区域交通瓶颈，为绥宁绿色发展带来持续活力。国土空间开发利用加速与“生态优先、绿色发展”的要求冲突明显，具有较强的代表性，因此，选择为研究区。
1.2数据获取
研究数据包括以下三个方面（表1）：（1）基础数据。主要包括土地利用变更成果、历年国有建设用地供地台账、历年国有建设用地批地台账、历年统计年鉴；（2）规划成果数据。主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划等；（3）法律法规、政策文件资料及其他相关部门收集的资料。
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1.3城镇用地规模测算及数据处理方法
（一）人口规模测算法
计算公式如下：
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式中：A1为人口规模测算法得到的2035年城镇建设用地规模值，P2019为基期年（2019年）城镇常住人口数，P2010为2010年城镇常住人口数。
二）年均城镇建设用地供地测算法
计算公式如下：
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式中：A2为年均城镇建设供地测算法得到的2035年城镇建设用地规模值，H为基期年（2019年）城镇建设用地规模，G1为第i年供地数量，.png)
为近10年供地数量总和。
（三）年均批准新增建设用地测算法
计算公式如下：
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式中：A3为年均批准新增建设用地测算法得到的2035年城镇建设用地规模值，H为基期年（2019年）城镇建设用地规模，Si为第i年批地数量，.png)
为近10年批地数量总和。
（四）城镇发展速度测算法
计算公式如下：
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式中：A4为年均批准新增建设用地测算法得到的2035年城镇建设用地规模值，H为基期年（2019年）城镇建设用地规模，Di为第i年实际已建成面积增加值，.png)
为近5年新增建成面积总和。
2结果分析
2.1城镇用地基本特征
绥宁县人口城镇化率和城镇建设用地总规模逐年上升，年度城镇用地供地规模和批地规模相对较小，未呈现逐年递增趋势。2019年，县总人口36.85万人，其中城镇人口为14.66万人，城镇化率达39.78%；2014-2019年常住人口增加了1.21万人，年均增加0.24万人，且2019年人口相对于2018年人口有下降情况，这表明绥宁县人口外流相对严重；但是2014-2019年城镇人口呈上升趋势，城镇人口平均增长量为 0.86万人/年，城镇化率增加了10.69%，这表明农村人口向城镇人口流动相对较强。2010-2019年，年均城镇用地批地规模和供地规模分别为22.20公顷、27.71公顷，这说明新增建设用地需求一般，其中，年均供地规模大于批地规模，说明绥宁县用地有增强趋势，逐渐在消化过去的存量土地。绥宁县近5年期间年均新增城镇建设用地41.64公顷，实际新增建设用地规模大于年均供地规模，是因为，三调统计标准所致，存在村庄建设用地等地类转换为城镇用地。
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2.2城镇建设用地规模确定
人口规模测算法、年均城镇建设用地供地测算法、年均批准新增建设用地测算法和城镇发展速度测算法预测的2035年城镇建设用地规模分别为3690.47公顷、1044.94公顷、1133.04公顷、1422.51公顷，比例基本呈现3:1:1:1。四种测算方法中，人口规模测算法预测的城镇建设用地规模最大，主要是因为我国城镇户籍制度改革导致人口城镇速度过快。年均城镇建设用地批地测算法和年均批准新增建设用地测算法预测的城镇建设用地规模最为接近，表明，绥宁县批地和供地效率较高，存量建设用地较小城镇发展速度测算法预测的规模大于年均城镇建设用地批地测算法和年均批准新增建设用地测算法预测近300公顷，主要是地籍变更调查会将新增建设用地房前和屋后一定比例的非建设用地认定为建设用地。根据测算结果，赋不同的权重，确定最终城镇建设用地规模。其中方法一权重值取0.1，其他三种方法权重取0.3，最终确定城镇建设用地规模测算结果为1449.19公顷，相对于2019年增加了795.45公顷。
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2.3新增城镇建设用地合理性分析
2.3.1 “双评价”建设开发适宜性分析
2019年绥宁县开展了资源环境承载能力和土地开发适宜性评价，依据“双评价”计算，全县高适宜建设开发区面积达到110.79平方公里，占比为县域面积的3.80%。2019年绥宁县现状建设用地总面积为65.29平方公里，高度适宜开发区中为非建设用地面积远大于2035年预期的城镇建设用地规模1449.19公顷。故在用地空间选择上，存在充足的适宜建设区域，承载其至规划期末的建设开发。
2.3.2永久基本农田占补能力分析
2020-2035年新增城镇用地规模为759.45公顷，按照全部占用基本农田的情况下，面积为759.45公顷。以绥宁县第三次国土调查数据为底数，在其地类图斑为耕地的基础上，依次按如下条件进行筛选，剔除耕地大于25度、未耕种属性部分，擦除落在现行划定永久基本农田数据库、永久基本农田补划方案数据库、永久基本农田储备区数据库、调整优化后的生态保护红线及自然保护地、本次模拟划定的城镇开发边界集中建设区等耕地，并按照面积大于15亩并尽量与现有永久基本农田集中连片的原则，得出绥宁县永久基本农田补划潜力为3661.5654公顷，远大于新增城镇建设用地占用规模。
3结论和政策建议
本研究在已有绥宁县“双评价”、“双评估”等成果的基础上，对绥宁县2035年城镇建设用地规模进行了预测，获得如下结论：（1）绥宁县人口城镇化率和城镇建设用地总规模逐年上升，年度城镇用地供地规模和批地规模相对较小。（2）四种方法测算的2035年城镇建设用地规模，人口测算法最大，其他三种方法预测较为接近，最终得到2035年城镇建设用地规模为1449,19公顷。（3）高适宜建设开发区面积和永久基本农田占补能力远大于新增城镇建设用地占用面积，确保了新增建设用地选址的合理性。
本研究为绥宁县国土空间规划编制提供了依据：（1）规划至2035年，绥宁县城镇建设用地规模应控制在1449.19公顷，申请过多会占用县建设用地总规模，不利于合理安排村庄建设用地、风景名胜用地等。（2）加快推动县域城镇建设用地布局，合理划定新增建设占用基本农田和耕地的位置和时序。
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