陈兴惠
马尔康市国有林保护局 四川省阿坝州 624000
摘要：作为20世纪末，我国从保护生态环境出发，将水土流失严重的耕地以及粮食产量低的陡坡耕地因地制宜地植树种草，恢复植被的退耕还林工程，政策性强、建设周期长、农户参与度高。退耕还林工程实施20年余年以来，为再造秀美山川、解放农村剩余劳动力、推进农民脱贫奔康做出了巨大贡献。然而随着补助政策陆续期满，也存在一些亟待解决的问题。本文对补助期满后巩固退耕还林成果进行思考。
关键词：退耕还林工程；成果巩固；后续发展。
1.基本的情况
马尔康市地处青藏高原和四川盆地交汇处的高原峡谷区域，部分区域为国家划定的干旱半干旱地区。由于年降水量仅为753㎜，而且冬干夏湿、雨热同季导致年降水不均，不利于植物生长；地处海拔范围间于2180-5300m的高山峡谷，以山地黄壤、山地灰褐土为主，土壤发育程度低，土地生产力低下；年均气温仅为8-9℃，植物生长的有效积温不足，年均生长季段，昼夜温差大等的不利立地条件影响，导致粮食作物单位产量低，马尔康市农民在退耕还林前普遍处于广种薄收、靠天吃饭的生产生活状况。2000年起，马尔康市根据上级提出的“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策，迅速启动了退耕还林工程，实践证明实施退耕还林工程得到了绝大多数农户的支持。马尔康市20年来累计完成退耕还林还草10余万亩。即完成3.7万亩前一轮退耕地还林、2017年实施0.6万亩新一轮退耕地还林、完成1.2万余亩荒山人工造林和完成5万余亩封山育林。
马尔康市适生乔木树种有限，由于前一轮退耕还林实施初期不允许栽植核桃、花椒等兼用树种，适合马尔康市种植的乔木树种以云杉、岷江柏、油松、落叶松等为主。导致栽植树种单一，生态林比例过高，成林率低下，农户收益低等一系列问题。以2005年退耕还林工程为例，全县在7个乡镇实施退耕还生态林7000亩，到2013年国家进行第一轮阶段验收为止，成林124.3亩，成林率仅3.5%。
2017年实施新一轮退耕还林工程任务6000亩，按林种、树种分，以云杉为主的生态林5791.956亩，占96.5%，以核桃、花椒为主的兼用林种（含水果等经济林）208.044亩，占3.5%；按经济水平分，涉及贫困户383户，面积746.513亩，占12.44%。
虽然前一轮退耕还林工程全部通过国家阶段验收、新一轮退耕还林工程通过省级检查验收，但同时在日常管理中也暴露出成林率低、林牧矛盾突出、经济效益低、复垦风险加剧等问题。马尔康市三条水系作为长江上游重要支流，在生态区位上发挥着重要的作用。通过实施退耕还林工程，在提高林草综合覆盖率、防止水土流失方面，和为助农增收、调整农村产业结构方面起到积极作用，取得的良好的生态效益和社会效益，有效减少滑坡、泥石流等自然灾害发生频次。
2.主要做法
2.1落实管理制度
以市级人民政府为主导，联合自然资源、农业畜牧、各乡镇成立退耕还林工程领导小组，制定形成了退耕还林工程行政首长负责制和退耕还林工程目标管理责任制这两项制度，各行政主管部门和乡镇人民政府分工负责，有序推动全市退耕还林工程建设进度，确保造林成效和质量。
马尔康市严格实行两级人民政府“一把手负责”的管理制度，即市长、乡镇长负责本行政区域的组织抓总，林业草原部门承担技术服务的责任制。退耕还林实施成效纳入对乡镇政府政绩考核的重要内容，提高退耕还林工程的重视程度。
市人民政府按照计划任务分解落实给各乡镇人民政府，并层层签订目标责任，落实退耕还林责任主体。把退耕还林成效考核纳入乡镇目标考核内容，退耕还林检查验收不合格，坚决追究相关责任人责任。
2.2加强退耕地管护
为了确保来之不易的退耕造林成效，由实施退耕还林工程的乡镇人民政府，负责组织本乡村两委和退耕农户，加强日常退耕还林工程的管护工作。一是利用原农耕地围栏实施围栏保护，对损坏部分适时补修。二是采取在幼树周围打入白杨、柳树树枝形成“三角桩” 护苗等措施，防止人畜破坏。三是严格执行林地保护有关规定，严禁退耕地内挖沙、取石等破坏行为，落实占补平衡等规定，确实巩固退耕还林成果。
2.3发展林下种植
市林业草原局因地制宜的积极引导退耕农户，在退耕还林地内发展不影响林木生长的种植业。倡导在不破坏原有植被、不改变林地用途的前提下，在已成林的退耕还林地中间种红毛五加、秦艽、大黄等道地中药材以持续增加退耕农户收入，缓解复耕风险。
3.存在的问题
在开展退耕还林工程中，我们经常会遇到诸多问题，导致退耕还林工程成果难以得到巩固、造林效果不理想。
3.1补助到期，管理难度增大
据统计，马尔康市退耕还林工程补助资金约占农户全年政策性收入的20%左右，随着完善退耕还林政策补助的陆续期满，部分退耕农户可能出现生计困难，难以实现退耕还林工程的最初目标。由于退耕还林工程跨多年度实施周期长、范围广、涉及地块众多，且需要广大农户参与，停发补助资金就会使农户降低对退耕还林工作的积极性，容易导致退耕林木得不到有效管护、甚至人为损毁退耕还林现象。
3.2后续产业发展滞后
历年退耕还林主要以云杉造林为主，林木生长缓慢，成林率较低，加之退耕地块普遍坡度较大、土地生产力低下等诸多原因，导致没能形成能解决退耕农户生活困难和长远生计问题的林下产业。因为后续产业发展滞后，对马尔康市的成果巩固产生很大消极影响。进一步完善退耕还林后续产业是解决当前面临的持续改善生态环境和提高退耕农户收入矛盾的主要措施之一。
3.3经济效益低下
虽然目前我国已经向世界宣布取得了脱贫攻坚的全面胜利，但是退耕还林等政策补助资金作为农户重要的收入来源，随着退耕还林补助资金的停发，可能诱发部分退耕农户收入减少、出现生活困难等返贫现象。
在退耕还林工程建设过程中，由于建设年限较长、限制条件较多，退耕农户不能再退耕地块内发展适当经济林或种养业，造成退耕农户获得的经济效益不理想，从而降低农户参与退耕还林的积极性。退耕还林工程实施以来，部分农户家中大部分耕地退耕还林，由于气候条件较差，林木生长缓慢，退耕还林地多以发挥生态效益为主，退耕户在较长时期内难以获得经济效益，政策补助一旦停止或减少，必然会造成退耕农户收入大幅下降，甚至原本依靠退耕还林补助脱贫的农户再次返贫。[1]
4.建议
4.1注重林木管护工作
实施退耕还林就要按照适地适生的原则开展造林植树，恢复退耕地块植被，持续改善生态环境。俗话说“三分造、七分管”，要取得退耕还林良好的效果，不仅要做好造林工作，还要做好日常管护工作。建立一套适用的检查验收办法，按照“谁种树、谁管理”的原则，明确退耕还林地后期管护主体，把退耕还林补助资金兑现同造林地的苗木成活率、保存率和抚育管护等联系起来。拿出一定资金来制定奖惩，奖勤罚懒、奖优罚劣，坚决杜绝人为破坏退耕地块、牛羊践踏苗木以及前面栽树后面毁林现象的发生。
4.2发展后续产业的扶持工作
不仅要实现国家制定的“退的下、稳得住”的目标，还要满足 “能致富、不反弹”后续要求，要促进农民增收一定要大力发展退耕还林后续产业。一是大力发展林下经济。退耕还林后，森林面积逐渐增加，发展适合当地的林下经济、林间产业带动农民致富增收；二是大力发展生态旅游业。以国家大力开展乡村振兴战略为契机，坚持退耕还林与乡村旅游相结合，依托后续产业建设，促进退耕还林产品生产、森林游憩、生态旅游等三产业融合，为退耕还林户提供更多的就业机会，实现持续增收；三是培育一批涉林乡镇企业。通过贴息贷款、项目资金支持等方式，采用“退耕农户+涉林企业”的模式，切实做到“以规模促效益、以效益带农户” ，使全市退耕还林后续产业发展壮大。
4.3完善后续政策，注重建立长效机制
退耕还林工程是一项长期性的工作，不能一蹴而就，需要全社会的长期努力进一步完善后续补助政策是巩固退耕还林成果最有力的保障。一是研究制定后续补助政策。随着补助期的陆续届满，国家和省级层面必须加快完善后续补助策略，建议适当延长补助年限并提高补助标准，确保退耕农户生活不受影响；二是优化生态效益补偿机制。对退耕地还生态林的，全部纳入森林生态效益补偿范围，并适当上浮一定比例的生态效益补偿金，建议与本地农业支持保护补贴标准基本持平，建立起长效生态补偿的保障机制；三是出台专门的退耕还生态林采伐更新管理办法。简化审批环节和办理手续，保障退耕还生态林进入主伐期后，可以及时采伐并有效更新；四是完善退耕林地经营管理政策。建议出台经营管理办法和配套一定工作经费，建立起一套集土地承包、林木栽植、森林管护、成林采伐等完善的长效机制，真正盘活退耕还林工程。让广大退耕农户有种树比种粮食更持久的经济效益，让林农的经济利益得到有效保障，调动农户做好退耕还林的积极性。
5.结语
实践证明，退耕还林对我国的生态建设以及国民经济和社会发展产生了深远的影响。退耕还林20年来，对改善生态环境、解放农村劳动力、助推精准脱贫发挥了重要作用。退耕还林工程的实施能够有效控制坡地垦殖，增加林地面积，提高坡地生态安全水平。[2]
但是退耕还林工程在开展过程中也存在很多不能忽视的问题，特别是巩固退耕还林成果和解决退耕农户长远生计的问题。
因此，对退耕还林工程进行科学化的经营管理，放宽政策限制，结合本地退耕还林区域的实际情况，利用现代化的管理理念，解决大多数农户的经济收入与长远发展的问题，才能够有效促进退耕还林建设工作的顺利开展，为建设生态文明营造良好的环境基础。
参考文献：
[1] 李薇,孙庆来.浅谈退耕还林工程成果的巩固——以山西省退耕还林为例.华东森林经理. 2012(2):5-9
[2] 侯大伟,刘艳,孙华.退耕还林背景下寒地山区土地生态安全格局动态变化. 农业工程学报.2017 33(18):267-275