关于分税制的思考
叶培博
经济学院财政学 河南 475001
摘要：分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题。分税制较好的解决了中央集权与地方分权问题。从构建公共财政理论的角度出发,需要政府采用系列的政策措施对原有的分税制体制加以完善。
关键词：分税制；中央与地方政府关系；中央财政；地方财政
引言：分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。
一、我国分税制取得的成效
(一)增强了中央政府宏观调控的能力
我国自进行市场经济体制改革以来, 诸多的政策措施都是在摸索中前进, 市场失灵的现象时有体现, 同时我国幅员辽阔, 地区之间发展不平衡, 这都需要中央政府加强对宏观经济的调控, 以确保经济的平稳发展。但是在分税制前, 中央财政收入在国民收入的初次分配中所占的比重是逐渐降低, 甚至出现了中央财政靠大量举债才能维持的局面。实行分税制后, 在合理的税收划分基础上形成了中央财政收入稳定增长的机制, 使中央财政收入的两个比重都有了明显的上升,见表1
表一 中央财政收支及其比重
资料来源: 中国统计年鉴
(二)促进了国家财政收入的合理增长
尽管对中央政府和地方政府而言，本级政府组织的财政收入并不等于该级政府实际可支配的收入，但分税制改革加强了各级政府组织的收入与实际可支配收入之间的联系。对地方政府而言，在上交数额和返还比例一定的情况下，地方政府组织的财政收入越多，可支配的财政收入也就越多。这样，地方政府摆脱了“鞭打快牛”的顾虑，避免了财政包干体制下因不满分成比例而产生的消极征收现象。对中央政府而言，除中央政府对地方政府的税收返还外，中央政府组织的财政收入越多，可支配的财政收入也就越多。同时，分税制还通过税种划分稳定了中央与地方各自的收入来源，从制度上促进了中央政府和地方政府加强税收征管、增加财政收入的积极性，实现了财政收入的稳步增长。见表2。
表二 2009—2018年度财政收支
资料来源: 中国统计年鉴
（三)调动了地方增收的积极性
分税制的推出规范了地方财政收入, 提高地方增收节支积极性。该体制通过按税种划分较为合理的确定了中央和地方的收入, 改变了在原有体制下的所有税收和上缴利润都和地方政府利益挂钩的方式, 避免了以前的鞭打快牛的现象。这样让地方政府看到积极发展地方经济的好处, 只有这样才能提高自己的收入。正是在这种激励机制下, 地方财政
收入在近年出现了较大幅度的增长, 见表 2。自实行分税制以来, 地方财政收入出现较大变化。1995年左右地方财政收入不到三千亿, 而到2008年, 地方财政收入就接近三万亿, 收入增长达10倍左右。上表的数据充分说明分税制的推出也带来了地方财政收入的快速增加, 极大的调动了地方发展经济的积极性，见表3.
表三2006—2011中央地方财政收入及其比重
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资料来源: 中国统计年鉴
二、完善我国分税制策略分析
（一）明确划分中央政府与地方政府的事权
根据我国的具体国情，中央政府的事权范围主要是宏观调控和协调全国经济、社会的发展；地方政府主要是完成中央政府下达的宏观调控任务，协调本地区经济和社会的发展，并根据适当集中、合理分权的原则，适当扩大地方政府的税收管理权限。同时，在合理划分事权范围的基础上合理划分财权。将与维护国家权益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，将与地方经济和社会事业发展关系密切的，适宜地方征管的税种划为地方固定收入。在财政支出方面，适当调整中央与地方的支出项目，属中央事权范围内的由中央财政支出，属地方事权范围内的由地方财政负担。
（二）缩减预算级次，简化财政层级
导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。 加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题。
（三）合理划分税权，使地方拥有稳定的财源
由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。
在划定各级政府支出责任的同时，还要赋予其相应的收入。地方税，应当具有收入稳定、不扭曲市场机制配置资源的特点。财产税因为征收对象不具有流动性、征税对资源配置影响小而成为地方税收的首选。
在财产税方面，我国已分别对持有存款、股票的收益征税，但还没有对居民持有房产进行征税。有必要对我国的房地产税收体系进行调整，拓宽税基、调整结构，强化征管，切实发挥其引导消费、保护资源、缩小收入差距、为政府筹集收入的功能。遗产税和赠与税，有助于调节财产禀赋，为居民创造均等的发展机会，同时能够引导富裕阶层进行社会捐助。应创造条件，早日开征遗产税和赠与税。落实好《营业税条例》（20KK年1月1日起实施）。营业税，是对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税。营业税属于流转税制中的一个主要税种。按照营业税有关规定，纳税人申报缴纳营业税税款的地点。一般是纳税人应税劳务的发生地、土地和不动产的所在地。
（四）完善转移支付制度
在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。
参考文献：
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