王子华
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一、摘 要
自中国引入PPP模式以来，政府及社会资本方、金融机构经过多年的探索和磨合，已经形成较为完善和独特的项目融资模式。本文通过回顾PPP融资发展的历程，进一步认识PPP融资的特性；通过研究和整理其融资方式，结合事实剖析当前PPP项目的融资困境并提出针对性的解决方案。
二、PPP项目融资难点及解决办法探索
PPP项目全生命周期中主要经历四个不同的融资阶段，即前面提到的建立期、建设期、运营期及退出期。项目公司需要针对不同时期，执行合适的融资方式。但由于PPP项目周期长、管控严、立法不完善、金融机构未提供足够针对性的金融产品 、政府单位专业度不够等因素，融资难度很高。因此，为提高融资的成功率进而提升项目的落地概率，需对PPP融资过程中会遇到的难点做好总结分析。本节梳理融资渠道，进而提炼出各渠道可能面临的融资困境，并针对性地提出解决建议。
2.1、融资困境解决方法
2.1.1 国家政策层面
加快完善PPP法律法规体系，已是业内常规诉求。早在 2016年7月在国务院常务会议上李克强总理也为PPP立法定调：两法合一，国务院法制办牵头，加快立法进程。由此可见，“PPP基本法”迟早会出现，只是时间长短的问题，未来可期。针对当前PPP融资困境，笔者对PPP立法提出以下几点原则建议：
1、强调“平等”为主旨的契约精神。由于在PPP项目合作中，社会资本方与政府方往往会有不平等合作的倾向；社会资本之间也会有实力差距，从而造成管理失衡。这将会不利于项目公司的健康、有序发展，也会在项目实施过程中产生难以避免的阻碍，例如某方利益不被尊重等。因此在立法上强调平等，以契约精神约束各方，为项目顺利推行打好预防针。这个原则也符合中央政府的基调，只是部分地方政府难免执行不到位，“官本位”的想法还局部存在，社会资本方及政府方诚信守约等市场意识未建立完善。除了明确契约精神之外，还应在法规中对违约行为进行处罚规定，把规范化PPP项目合作落到实处，进而给金融市场提供政策保障及投资信心。
2、通过设立和完善诉讼法、程序法，建立和保障社会资本救济途径。基本法应列明PPP合同履行争议的解决途径，即明确民事诉讼、行政诉讼的受理内容，仲裁立案需要具备什么样的条件；另一方面在法律程序上要进行明确合理的设计并条文化，避免发生法院和相关机构相互推脱的情况。
2.1.2 从实施机构角度
1、项目包装
在PPP项目模式萌芽发展到现在，国家相继出台了很多支持政策。
（1）在项目前期包装时应尽量向国家发展战略、发展方向靠拢，尽可能争取国家一级层面的政策优惠或资金支持。
（2）在银行等其它金融机构对项目盈利能力，现金流量等要求逐步提高的趋势下，充分挖掘PPP项目自身的融资能力，增强项目融资的信用评级。对于使用者付费类项目，应严格评估未来的预期收益能力，在政府和社会资本之间合理分担收益风险；对于可行性缺口补助项目和政府付费项目，按照政府财政支出要求严格落实预算安排和规划，确保项目的收益能力符合融资要求；
2、社会资本方管理
（1）尽量选择实力强劲、信誉良好、作风优良的企业作为社会资本方；
（2）通过实收资本形式强化SPV公司权益性资本注资责任，避免小马拉大车的情况发生；
（3）对联合体中标的项目加强联合体成员管理，督促各成员在设立SPV公司时均要持股；
3、鼓励金融机构从早期介入PPP项目融资。
探索与金融机构建立并联式全程会商机制，可从编制、PPP方案设计、PPP方案设计、PPP合同协议等前期各个环节，与金融机构保持充分沟通，充分吸纳金融机构从融资角度提出的意见建议，全程为项目顺利实施提供保障；其中有几点：
（1）在PPP实施方案编制过程中，建议增加项目可融资的章节，详细分析项目可融资性；
（2）准确、细化和完善可研报告及“两评一案”，避免项目建设内容后续调整，以进一步减少项目评估障碍，提高项目获批能力，提升信贷资金使用效率；
（3）在项目方案编制过程中，提前考虑可接受的融资审批时间和金融机构能够接受的贷款期限，合理设置项目期限；
以上几点都需要与金融机构进行充分沟通而定，因此项目公司要积极争取金融机构在项目早期介入。
4、恰当地进行项目融资市场测试
2.1.3 从地方政府方角度
1、提高服务意识，致力于营商环境的改善。营商环境是各地区的软实力。现如今社会资本及金融机构对于营商环境都极为看重；
2、增加与金融机构的互动，早在2014年财政部发布的财金76号文中提到“政府部门可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程”，（1） 结合金融机构对于PPP项目融资的合规性要求，提前准备所需的政府批复文件和配套支持；（2）构建良好的政府与金融机构沟通机制，通过政策引导、信息共享、定期交流等方式鼓励金融机构提早进入了解和掌握项目情况；
3、加强信息披露，政府和社会资本合作中的信用风险是金融机构评估PPP项目风险的重要关注点之一。要进一步完善地方政府与社会资本开展PPP项目合作的信息披露制度，使金融机构在早期介入时能充分掌握地方政府信用信息，在项目采购过程中能够对社会资本信用做出判断，避免信息不对称降低金融机构参与意愿。
4、制定符合PPP项目融资所需的地方政策
2.1.4 从金融机构角度
1、金融产品创新
（1）项目收益债券。PPP项目在建设阶段已经开工或者是具备开工条件的，项目实施单位按规定筹集项目资本金到位就可以发行项目收益债券，募集资金用于项目的建设和运营，用项目的收益来偿还债券的本息。项目收益债券主要是以项目收益作为偿债资金的来源。所以社会资本和项目公司都可以作为项目收益债券的发行主体，主要是以项目收益来保障项目收益债券的还款来源。
（2）第二个金融创新工具是PPP项目资产证券化。PPP项目资产形成稳定的现金流后，社会资本和PPP项目公司依合同享有相应收益，并通过使用者付费、政府付费及可行性缺口补助等方式获得收益。项目单位可利用项目稳定收益开展资产证券化，运用PPP模式盘活存量资产，社会资本也可通过项目公司股权投资的方式开展资产证券化，PPP项目融资方可通过融资收益开展资产证券化。
（3）在规范专项债发行的基础上，扩大其发行渠道。4月25日，国家发展改革委正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》。据悉，政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券（以下简称为“PPP项目专项债券”）是2015年以来国家发展改革委推出的第9个专项债券品种，也是国家发展改革委继PPP项目资产证券化之后，又一次为推动PPP发展出台的重大政策。但自从政策发布至今，通过发行专项债融资的PPP项目少之又少，究其原因还是大部分的社会资本方综合实力达不到作为发债主体的要求，即使专项债能够发行，也会因为缺乏承销主体而功亏一篑。
2、深化对PPP融资模式的了解
许多金融机构对于PPP项目融资的内部培训不足，导致机构内员工对该模式的业务执行模式有陌生感并主观地退却。
三、参考文献
Ⅰ 国家政策文件
[1].财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知 财金〔2014〕113号
[2].财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知 财金[2016]92号
[3].关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 财办金〔2017〕92号