乔世杰
四川省煤田测绘工程院 四川省成都市 610000
摘要：自然资源统一确权登记是明晰自然资源资产产权归属和内容的一项基础工作，是深化生态文明制度改革、落实新发展理念的重要举措。本文以大熊猫国家公园确权登记工作为例，探讨自然资源统一确权工作的难点，结合项目实际，提出了一些建议，为自然资源统一确权登记提供思路。
关键词：自然资源 统一确权 国家公园
1.引言
根据中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》等中央文件精神，全面落实《自然资源部 财政部 生态环境部 水利部 国家林业和草原局关于印发<自然资源统一确权登记暂行办法>的通知》（自然资发〔2019〕116号）部署，自然资源部适时了启动全国自然资源统一确权登记工作。重点对海南热带雨林、大熊猫、湖北神农架、浙江钱江源、云南普达措等国家公园体制试点区，大熊猫国家公园，太湖等开展自然资源统一确权登记工作。
2.项目简介
2.1工作范围
大熊猫国家公园包括核心保护区、生态修复区、科普游憩区、传统利用区 4 个功能分区，其中核心保护区覆盖现有的67个大熊猫自然保护区。本次大熊猫国家公园自然资源统一确权登记范围涉及四川、陕西和甘肃三省，横纵秦岭、岷山、邛崃山和大小相岭山系。共涉及 3个省12个市（州）30个县（市、区）151个乡镇。
2.2工作内容
充分利用已有成果，开展自然资源权籍调查，划清国家公园范围内各类自然资源全民所有和集体所有之间的边界以及不同集体所有者的边界；明确大熊猫国家公园所有权代表行使主体、代理行使主体；划清全民所有、不同局级政府行使所有权的边界；以全国国土调查成果为依据确定自然资源类型，划清不同类型自然资源之间的边界。
2.3技术路线及方法
2.3.1制作工作底图
本项目收集了国土调查、水利普查和水资源调查评价、自然资源专项调查、不动产登记、自然保护地建设审批以及公共管制资料。以不低于1:10000的最新正射影像为基础，叠加全国国土调查成果、集体土地所有权确权登记成果等成果，共编制工作底图2113幅。
2.3.2预划登记单元
以不动产登记为基础，充分利用第三次全国国土调查等成果，依据大熊猫国家公园管理或保护审批范围等资料划定了国家公园登记单元。
2.3.4内业调查与信息关联
自然资源统一确权采用“内业为主、外业为辅”的内外业相结合的方式开展，查清自然资源登记单元内自然资源的类型、类别、数量、质量等自然状况以及所有权状况和公共管制情况。利用已有权源资料，关联不动产登记信息、生态保护红线等特殊保护信息、取水、排污许可信息、矿业权信息等。
2.3.6内外业调查核实
按照相关文件要求，会同县级人民政府或授权机构对初步调查成果采用“图上判读指界，实地补充调查”的内外业相结合方式开展调查核实工作。
对内业调查成果仍有缺失、不清晰、不一致或者存在争议的，采取实测、解析和图解相结合的方式，开展实地补充调查，填写《调查成果核实表》。对存在权属争议的，进行实地调查核实权利主体和权属边界。争议确实无法解决的，可以划定争议区。
2.3.7成果上图入库
依据《自然资源确权登记数据库标准》（建议稿）、《自然资源确权登记操作指南》（试行）等标准制作数据库图层，完成数据入库工作，按照数据库规则要求，对数据成果进行质量检查，不合格的数据，逐条修改完善，直至检查合格。
2.3.8公告发证
地方人民政府依据相关批准文件，对登记内容进行审核通过后，登记单元所在县级以上地方人民政府将自然资源登记事项在政府门户网站及指定场所进行公告。公告期满无异议或者异议不成立的，登记机构将登记事项记载于自然资源登记簿，颁发自然资源所有权证书。
3.调查和确权工作难点
3.1地方政府用地需求与公园界线的划定存在冲突
因考虑地方发展，划定登记单元成地方政府关注的重点问题。
对纳入登记单元界线范围内的土地日后管理方式是否会改变、是否会出台相关限制性政策从而影响后期开发建设等问题存在顾虑，地方政府要求对登记单元界线依据有建设、审批、规划等范围进行避让，例如，某县有一处垃圾处理场位于大熊猫国家公园登记单元内，由于生产生活需要，项目列入省城镇污水和城乡垃圾处理设施建设三年推进项目和“十四五”城镇化建设项目储备，因此登记单元界线按照县垃圾厂红线范围进行调整，并按照国家公园总面积不减少的原则，经国家公园管理局同意后在其他地方补充。
3.2数据收集利用存在一定困难
（1）涉及部门较多，跨部门资料收集难度较大
本次大熊猫国家公园自然资源统一确权登记所需收集整理的数据包括国土空间规划数据，生态保护红线，第三次国土调查，自然资源专项调查，全国林地一张图林地界线成果和国家重点林区不动产登记成果等数据，涉及省市县三级的自然资源、不动产、水利、林草、生态环境、农业农村等多部门。数据收集困难，持续时间较长。
（2）数据质量参差不齐，难以直接利用
由于各地基础地理信息数据信息化水平参差不齐，部分县区的林业等数据仍是纸质材料，尚未矢量化，造成数据无法收集。部分县区相关数据缺失或者由于各地方的技术等原因，裁剪、导出数据时出现错误，字段缺失乱码等，导致所提供的数据无法正常使用。
（3）数据坐标系不一致，需要多种参数转换
各省，各市甚至各县的数据基础质量参差不齐，不同部门、不同时期完成的旧有成果坐标基准不一致，有1954年北京坐标系、1980西安坐标系、WGS-84坐标系、甚至是地方坐标。各地的坐标转换参数属于保密数据，无法直接提供，对数据利用造成了较大影响。
3.4调查核实中存在的相关问题
（1）权属核实过程中，部分县区所有权数据只登记发证了集体部分，公园内所有权数据上图后存在空洞；部分县区所有权数据基于二调成果，加之三调影像精度不够且与二调成果存在不规则偏移，对权属核实工作造成了很大影响。
（2）部分县区权籍调查核实中需要调整的部分很多，但是该县区无法提供相应对的权属界线协议书等证明材料，只有相关权属主体在影像图的划界，签字盖章等，此类资料能否作为调整依据尚且不明确。
3.5标准规范薄弱
自然资源包括有森林、草地、水资源、土地资源、矿产资源等多个专业，综合性较强，由于各部门调查方式，调查年代，依据的技术规范不同等原因，各专业成果界线存在矛盾冲突，需要进一步完善相关技术规范，明确各部门管理界线冲突处理方式，同时需要各专业管理部门统一协调与管理，对相关概念进行定义和解释，避免各行其是。
4.工作建议
（一）提高数据收集利用效率
采用“集中统一收集，分阶段补充数据”的方式收集数据，提高工作效率，减少数据基础质量参差不齐，数据缺失严重的情况，针对个别县区，实行边调查，边补充的方式，避免影响后期调查进度。在工作前期建议加大宣传力度，由地方政府督促各部门积极参与提供数据。
（二）加快相关技术规范制定
针对登记单元划定，调查核实过程中存在的诸多问题，在制定相关技术规范的过程中，通过听取多方意见，逐步完善各类问题的处理方式，为今后自然资源统一确权管理提供依据。
（三）加深与地方政府沟通交流
自然资源统一确权登记涉及的相关部门多，重视与地方政府各部门之间的沟通，能加强项目承担单位与相关部门的了解与信任，针对地方部门反馈的意见，及时协商汇报解决，能够避免很多弯路，很大程度上提高工作效率，使成果更加符合地方预期，方便调查成果上图以及后期利用。
5．结语
自然资源统一确权登记工作是一项责任重大、检查工序繁多、持续时间较长 的工作，是深化生态文明制度改革，建设美丽中国，落实新发展理念的一项重要举措，以本次项目经验成果为基础，日后继续探索、总结经验、勇于创新，为促进自然资源确权规范化和制度化提供思路与方法。
参考文献：
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