孙亚茹
西北政法大学 陕西省西安市 710063
摘要：随着信息社会的进一步发展，大数据技术已经成为推动社会各个领域变革的引擎，也是政府绩效评估的新工具之一。将大数据引入政府绩效评估不仅降低了政府绩效评估的成本，更是保证了绩效评估的客观性和合理性。在大数据为政府绩效评估带来机遇的同时，也带来了一些挑战。本文强调了大数据在政府绩效评估中的作用，列举了当前政府绩效评估运用大数据技术的困境，并针对大数据背景下如何提升政府绩效评估水平提出了相应对策。
关键词：大数据；大数据技术；政府绩效评估；数据思维
我国逐渐开始进入到大数据时代，在新的时代背景下，国家治理也需要有适应时代变化的新方法、新活力，才能保证政府治理水平与时俱进。2014年，我国首次将“大数据”写入政府工作报告，各级政府开始将其作为重点关注的领域。此后国家相关部门也出台了一系列政策，鼓励大数据的发展。2015年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》提出要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。党和政府对运用大数据推进国家治理体系现代化提出了很高的要求，这充分反映了数据在政府管理中的重要地位。[1]政府绩效评价作为政府绩效管理的核心环节，是提升政府行政效能、推动政府职能转变的重要“助推器”。[2]将大数据引入地方政府绩效评估中，可以促进政府绩效评估主体多元化，实现评估数据精确化，推进评估方法灵活化和保证评估结果公正化，是提高我国政府绩效评估质量的创新途径之一。
一、大数据在政府绩效评估中的作用
（一）评估主体多元化
评估主体是政府绩效评估有效开展的前提条件，而评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则。[3]众所周知，政府的权力具有强制性和绝对性，加之其对政府绩效信息特有的垄断性，就导致了政府在绩效评估过程中呈现出“家长式”风格，即既是“运动员”又是“裁判员”。不难看出，在政府绩效评估过程中阻碍其他主体有效参与评估是因为无法及时获取到精确的绩效信息，导致他们在开展评估的重要环节上失去竞争优势，就只能任凭政府绩效评估变成政府“自导自演的一部戏”。政府依托互联网信息技术推进政府信息公开的深层次发展，打破了因权力而造成的信息垄断，人们可以通过更便捷的方式获取到更丰富的政府绩效信息。主要表现在外部评估中，由于大数据打破了政府对于绩效信息的垄断地位，极大丰富了社会各界对于信息获取的渠道。民众可以通过一些官方信息平台如政府网站、社交平台等了解评估的过程，并及时参与并共享评估结果。
（二）评估数据精确化
“除了上帝，任何人都必须用数据说话。”[4]在政府绩效评估过程中，评估数据是保证其高质量高效率完成的核心要素，而评估数据信息是否精确也就成为决定政府绩效评估能否高质量完成的关键性因素。一般的政府绩效评估主要运用到数学、统计学、信息科学等方法，在数据的处理过程中难免会出现一些缺乏真实性的数据，影响数据分析过程。不仅如此，政府提供产品和服务是基于社会公众的整体利益，与私人部门不同的是，公共物品与公共服务具有非市场化特征，很难精准到“投入——产出”，那么就会在数据的搜集和分析过程中出现冗余的“噪声数据”。而大数据凭借其信息的丰富性和数据分析的精准性，不仅可以高效率的实现评估数据的搜集、储存和处理，还可以通过一定的信息技术分析“噪声数据”或者失准数据，并将其转化成为有效的评估数据或者是将其剔除，提高数据信息的质量。在数据搜集方面，可以借助Sqoop和ETL技术完成这一过程，并可以建立起统一的政府绩效信息数据库；也可以借助网络爬虫技术，将一些非结构化或半结构化数据统一结构化为本地数据。
（三）评估方法灵活化
一个廉洁高效、公正透明、民主负责的政府是公共行政追求的永恒目标。一套科学合理的政府绩效评估模式,是增强政府绩效管理和提高政府行政能力的重要保障。[5]在我国不断推进政府绩效评估的过程中，呈现出一种过分追求经济效应、缺乏社会价值考量的趋势，具体表现为注重GDP而忽视生态环境等。除此之外，在政府绩效评估方法的选择上，尽管涵盖了定性和定量方法，但二者的结合还远远不够，容易出现“重定量轻定性”或是“重视定性轻定量”现象，导致政府绩效评估结果有失公正。而随着大数据时代的发展，它为政府绩效评估方法的灵活化提供了强大的技术支撑。在数据信息的获取上，可以将政府行为转变为一类代码，主要是运用一种加密算法对政府行为的痕迹进行处理。而在开展评估的过程中，通过加密代码相应的密钥进行解密，既保证了评估的客观性和准确性，又保证了数据信息的安全。除此之外，网络爬虫技术可以汇聚散落在互联网中的各种数据信息，比如社交信息、行动偏好、态度想法等，在此基础上能够发现一些潜在的政府活动现象。
（四）评估结果公正化
我国政府绩效评估的发展起步较晚，基础较为薄弱，在评估方法和程序上不够完善，故而绩效评估缺少一定的科学性和合理性，也就导致了绩效评估结果缺乏一定的说服力。比如，某些政府及其官员开展政府绩效评估，在面临着多元价值和多重角色的时候，其价值选择和角色定位往往是从自身利益出发而并非是出自于公众利益，将自身需求而非社会公众需求放在首位。这样一来，政府绩效评估结果就无法与最初的期望一致，更有甚者将会背道而驰。但有了大数据技术的支撑，可以弥补传统政府绩效评估过程中在数据搜集、数据存储、数据分析等存在的不足。在绩效数据的搜集和存储方面，大数据的“数字化记忆”能够客观、完整地记录事实，具备高度的准确性和真实性，[6]确保了绩效评估数据的来源真实，从而为评估结果的客观性和真实性提供了保障；在评估结果的公布与反馈上，大数据保证了政府在得出绩效评估结果以后，公民可以第一时间通过网络空间获取到该项信息，并且依赖大数据技术与政府进行有效的沟通，极大增强了实时反馈能力。这些技术都保证了政府绩效评估数据、过程和方法具有极高的可信度，那么也就使得绩效评估结果更加公正化。
二、大数据背景下政府绩效评估面临的困境
（一）缺乏数据思维，未能建立科学的大数据评估体系
当前我国政府绩效评估缺乏的不是数据，而是捕获、挖掘数据的能力。[2]政府在绩效信息上具有天然的垄断性，这对于政府内部绩效评估工作人员来说是一项得天独厚的优势——可以及时获取到一手的数据信息。但是由于缺乏数据思维，政府对于绩效数据的开发还处在一个较低的水平，未能完全发挥数据的价值。作为社会治理主体和绩效数据掌握者的政府都未能在第一时间内让数据得到充分的获取和分析，而政府之外的社会各组织和公众，对数据的掌握本就是屈指可数，就别提如何提高数据的使用率。由于政府内部各部门绩效评估体系自身的复杂性和不确定性，以及在实际评估过程中操作的困难性，导致了结果绩效评估的主观性比较严重，具体表现为政府绩效评估指标的设置上。比如，评估指标设置缺少针对性，下级政府开展评估工作的标准是由上一级政府规定好的，就只具有一般性而缺少了个别性，不能有效地体现出绩效评估的意义；再有各级政府绩效评估指标大多体现在经济方面，过分追求可观的GDP指数现象仍然比较普遍。
（二）缺乏信息交流，未能最大限度发挥大数据作用
二十世纪八十年代初，我国政府信息化建设沿着“机关内部办公自动化——管理部门的电子化工程——全面的政府上网工程”这一条线展开。时至今日，各级政府都相应建立了比较完善的信息化平台，取得了不同程度的成就，但是数据的使用率仍然处于一个较低的层次。尽管政府及其部门已经建立了相应的信息化平台，但是由于数据的低利用率以及信息的低交流率导致了“信息孤岛”现象的出现。与此同时，由于受到我国行政单位层级体制的影响，“部门割据”、“各自为政”在政府信息化过程中也屡见不鲜，违背了统一性、开放性和交互性原则，大大阻碍了政府绩效数据价值的体现。各部门之间的数据关联度低，没有充分的共享与交流，各部门之间数据界限明显，提高了政府的管理成本。同一区域不同部门，由于工作领域的不同而导致数据的结构和标准呈现出差异化趋势，导致了不同部门之间的信息根本无法实现高效的交流与分享，数据库后台的信息交换更是难上加难；不同区域之间，由于发展的不平衡性，政府评绩效评估技术难以达到统一标准。
（三）缺乏专业人才，未能建立相应的大数据团队
相比起西方发达国家，我国的行政体制决定了我们的政府绩效数据远远超过世界上其他的国家，但是数据的收集和使用率仍然处于一个较低的水平，未能高效发挥数据的实际价值。缺乏大量的大数据技术管理人才是数据得不到有效利用的主要原因。大数据技术是一个涉及多学科的复合型技术，那么将大数据技术引入政府绩效评估中也是一个复杂的涉及到多领域、多部门的系统性、长期性工程。如此一来，专业的复合型人才变成了决定政府绩效评估高质量高效率完成的关键性因素。而对于这些复合型人才也有着较高的要求：一方面，这些专业人才需要懂得并熟练运用大数据技术，并可以很好的将大数据技术与政府绩效评估程序紧密联系起来；另一方面，又需要懂得政府行政部门相关公共管理知识，能够熟悉政府工作的具体流程。大数据技术在我国仍然是被视为一种工具，要么只有熟悉计算机技术但不了解政府内部机制运作的信息人才，要么只有了解政府工作流程但对大数据一知半解的政府公务员人员。
三、大数据背景下提升政府绩效评估的对策
（一）树立数据思维，构建科学的政府绩效评估大数据体系
转变思维模式，构建科学的政府绩效评估大数据体系是保证评估有效开展的关键。大数据时代有其独特的思维方式，这里主要论述以下两个：一是整体性思维，是指人们可以通过分析更多的数据和有关联性的数据，而不是简单的依赖样本数据，去获取更全面的发展和认识；二是容错性思维，是指大数据允许错误数据的出现，因为它可以通过自己的技术将其转化成为有效的评估数据或者是将其剔除。大数据时代，人们可以突破信息掌握的局限，充分挖掘各类信息并运用相关技术分析背后的关联性，找寻其因果关系。因而不仅仅是政府管理者需要具备数据思维，政府内部全体工作人员也应该人人都具备这样的数据思维。在此基础上需要根据国家的发展政策制定相关的规则和战略体系，这样的战略体系可以增加绩效评估结果在人民群众心中的可信度。在具体的战略部署上，应该构建政府绩效评估大数据体系。科学的政府绩效评估大数据体系的建立，首先要明确政府的职能和目标，以经济、市场、社会和公共服务这四项基本职能为基础确立政府绩效管理的框架；其次，通过大数据技术保证数据收集的准确性和精确性；最后，通过动态监测、多因素考核、群体和个体分析、交叉验证的模型，在第三方数据的采集和定量分析的基础上构建评估框架，将“碎片化”的数据整合为“结构化”的信息体系。[2]
（二）打破信息壁垒，建立开放的政府绩效评估数据共享中心
任何事物只有在某种技术手段的管理下才能成为公共资源共享。[7]对于政府绩效数据来说，大数据技术就是使其成为共享资源的核心。一方面，在大数据时代，信息传播的媒介发生新的改变，具有及时性、互动性和海量性等特点，可以让不同社会阶层的群体都可以接触到政府绩效数据，缩小“数字鸿沟”。在获取数据的过程中，公民的参与意识得到强化，那么政府绩效评估的主体也就自然而然的趋于多元化。另一方面，大数据时代，要想提高政府绩效数据的使用率就必须打破隐藏在政府间的、政府内各部门间的“信息壁垒”，推进信息开放和共享，在政府内部各部门间建立统一的绩效评估数据共享中心。首先，要提高部门之间的信息交流和沟通，消除原有的“各自为政”现象，充分开发部门信息资源，减少信息资源浪费；其次，建立统一的政府绩效数据信息库，将政府内不同部门的数据整合在同一数据库中。并规定统一的数据标准，实现各部门之间在数据的开发、利用上能始终保持协同化，实现政府各部门之间的数据共享，促进政府绩效的提升；最后，要推动数据开放，就是通过信息公开或者下载的方式，确保政府的原始数据可以被其他需要的单位或者个人使用。一这样一来，不仅实现了社会其他主体对于政府工作的常态化监督，并且促进了参与政府绩效评估的主体日趋多元化，增强了评估结果的说服力。
（三）培养大数据人才，组建专业的政府绩效评估数据团队
任何资源应用的首要前提是人，在将大数据技术引入政府绩效评估的过程中，最不可或缺的就是掌握信息技术应用能力和知晓政府公共管理的复合型人才。首先，在人才培养上，要建立一套符合政府实际情况的系统化、全面化的大数据专业人才培养机制，充分识别、挖掘和培养大数据人才。具体实践上，政府或者社会组织可以与国内外知名高校联合培养，保证人才储备，从根本上解决大数据技术人才匮乏的问题。其次，在人才雇用上，政府要改变招聘的方式，不能只是简单的按照章程开展招聘工作，而是要学会变通。对于那些有助于政府建立大数据平台的高级人才，政府应该通过多种方式将他们吸引进来“为我所用”，比如可以适当的提高薪资待遇、提供更好的福利保障以及其他优惠政策。建立专业的人才聘用机制，秉持着“求贤若渴”的态度，认真挖掘、识别的大数据专业人才，通过相关政策支持人才竞相涌流。最后，在对现任政府部门工作人员的培养上，一方面，对于那些不具备运用大数据技术能力的工作人员，要重视对其进行专业的大数据技术培训，提高工作人员对数据的敏锐度以及对大数据技术的操作；另一方面，对于在岗的大数据技术人员，应该保证其福利待遇，避免出现人才流失现象，确保政府在大数据人才上有充足的储备。
四、结语
在信息社会的背景下，运用大数据推动政府绩效评估的创新已是时代发展的趋势。依托大数据开展政府绩效评估显然是利大于弊的，但是在具体的融入过程中还是会出现一些亟需解决的问题。因此，要树立数据思维，构建科学的政府绩效评估大数据体系；要打破信息壁垒，建立开放的政府绩效评估数据共享中心；要培养大数据人才，组建专业的政府绩效评估数据团队。大数据技术是政府绩效评估实现创新发展的活力源泉，相信在新技术的支撑下，我国治理能力和治理体系会得到更进一步的发展。
参考文献
[1]庄国波,时新.大数据时代政府绩效评估的新领域与新方法[J].理论探讨,2019(3):166-171.
[2]顾萍.大数据背景下提升政府绩效评估的机制与路径[J].中国统计,2018(5):13-15.
[3]卓越.公共部门绩效评估的主体建构[J].中国行政管理,2004 (5):17-20.
[4]王崇骏.大数据思维与应用攻略[M].北京:机械工业出版社,2016:120-121.
[5]范柏乃.政府绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2012:22.
[6]罗敏,李文军,刘欣.信息技术驱动政府绩效评估的创新转向[J].中国科技论坛,2020(3):8-15.
[7]杰里米·里夫金.零边际成本社会: 一个物联网、合作共赢的新经济时代[M].赛迪研究院专家组.译.北京:中信出版社,2014: 196
作者简介：孙亚茹（1997~），女，陕西安康；西北政法大学政治与公共管理学院硕士研究生；研究方向：地方政府治理与绩效管理。[请保留作者简介]