陈波
中国人民银行水富市支行, 云南 昭通657800
摘要:近年来，商业银行业务发展快速，经营范围不断扩大，在国家政策的支持下，大部分商业银行通过国库代理业务参与到了政府资金周转及预算当中。这对地方财政资金的流动性、对地方经济发展都起到了明显的促进作用。从实际运作的情况来看，代理的同时也存在不少的不足，主要表现有：一是商业银行为追求利润最大化，普遍存在重视代理国库业务承办资格的取得，而—旦取得国库相关业务的承办资格后，代理国库的“副业管理”现象就尤为突出；二是在日常业务管理、监督管理、人员培训及稳定性等方面均存在不少问题，如制度建设不够健全，人员岗位配置不足且调动相对频繁；履职不完整，“代”而不管现象比较突出；制度执行不到位，业务操作不规范；代理国库在业务处理过程中实施事中监督很少、隐患较多、风险较大。尽管种种问题存在，然而，目前对商业银行代理国库该业务尚没有完善的政策和监管方案，因此该业务对于财政资金存在一定的风险、对于人民银行业务开展有一定的阻碍。基于此，本文从分析商业银行代理国库业务所表现出的问题出发，提出应对措施。
关键词：商业银行；代理国库业务；监督管理
一、商业银行代理国库集中收付业务过程中存在的问题
（一）国库监督职能淡化
一是国库集中收付业务方式的变化客观上弱化了支库的监督职能。国库集中收付制度改革后，财政资金支出的方式由原来的财政出具拨款凭证、国库审核把关后拨付，调整为国库集中收付代理银行先垫付资金，预算单位先用款，再由代理支库与国库集中收付代理银行进行清算的“先支付、后清算”方式。这一模式下，代理支库主要根据财政部门下达的额度与国库集中收付代理银行进行资金清算，对于每笔预算支出是否在年度预算内、是否合法合规、支出依据是否真实有效，代理支库则无法逐笔跟踪监督。
二是履行国库监督职能的主观能动性不足。支库对会计凭证只履行形式上的会计监督，没有对具体业务特别是大额库款支拨、退库、更正业务是否符合财税制度、国库制度进行政策性、实质性的严格审核把关，办理预算支出、退库、更正业务的合法合规性和真实性，存在依据不充分现象。重服务轻监督的现象导致违规办理不规范业务时有发生。
三是监管方式落后。临柜核实、定期现场检查等方式仍是当前央行对代理国库的监管方式。检查方式还仅仅局限于对固有的手工作业开展数据收集，监管效率不高。尤其是在财政集中结算实施后，收支划分改革与税务横向联网平台开始运转后，国库资金的运营方式也越来越多样化，预算收支和管理规定的信息化水平在日益提升。央行国库采用纯手工作业的监管方式已难以对商行代理国库状况开展多层次、全方位监管，导致了信息不对称问题的出现。
（二）监管法规不够完善
当前，我国的监管法规有些滞后，对商业银行代理国库方面的业务实施科学监督显得有些力不从心。根据我国现如今商业银行代理国库业务职责的有关法律，2001年由央行推出的《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，对代理国库与国库管理部的业务开展提出了一些合规化处理，指出了代理国库、国库管理部的权责义务等事项，然而随着业务迅速发展，在《管理办法》内，未将政策性银行的营业组织视为国库管理部，就国库新业务的有关内容也存在缺失，比如说，由于国库收入业务在电子化、网络化领域的持续开展，税收入库形式也从固有的转账、现金等升级至三方协议、银行端缴税等新的形式诞生。另外，在《国家金库条例》与部分法律制度内，也未对商业银行处理国库非税收入有所涉及。1985年设立的《国家金库条例》等制度，有关内容已无法满足日益发展扩大的国库业务的需求，同时，也难以符合现阶段国库业务监督的发展要求。不仅如此，身为财政国库管理制度改革的产物，财政集中结算在商行管理国库业务中起着举足轻重的作用，持续升级的业务种类和现阶段商业银行代理国库业务监管方面的法律条款有些不匹配。比如说，对商业银行的代理集中结算业务，商业银行应先垫资，再请国库下发资金，这和我国《支付结算办法》中的结算“不垫资”的规定相违背。
（三）商业银行自身管理松散，不够重视
首先，只重视业务开展，而忽视代理业务制度建设。商业银行，特别是基层商业银行内部有关支付业务的规章制度、监督管理制度和风险控制制度几乎空白，代理业务缺乏相应的制度性约束，财政资金运行存在制度管理漏洞。其次，商业银行主观上对代理工作重视程度不够。“重自身业务，轻代理业务”的思维模式依然存在，如代理业务不纳入自身考核范围，疏于管理，致使代理国库职能发挥不充分。最后，业务管理内部控制规范匮乏。比如，对集中支付系统操作未有严格的权限、责任分设，操作环节、票据的管理与传递，操作人员变动频繁、管理松散等内部问题频出，管理环节所暴露出的自身管理不到位与相关领导不够重视日益凸显。
（四）商业银行内控工作欠规范
受体制影响，商业银行代理国库在人员配备方面存在一定的不足。在监督管理与日常核算中，如果出现任何纰漏，由此所带来的可能是巨额的资金损失。内控工作方面，一是基于减员增效，商业银行难以完全符合国库业务代理相关岗位设定的条件配备人员，比如，在人员配备上常常出现兼职负责、“一手清”等现象。在具体操作中，尽管专职人员是明确要求的，不过由于利益驱动，国库业务的代理工作通常由业务人员执行，有时由临时的替岗人员履行。此外，还有部分承接国库业务办理银行的工作人员存在国库专业知识缺乏，加之岗位经常轮替变动等等，多种因素下导致实际办理国库业务的银行人员远不符合国库业务岗位的要求，如果伴随业务量大，往往导致在工作中存有很多实际问题。如票据审核不严、临柜监督不力，挂账、会计主管授权不登记，对账不及时、“感情代替制度”，临时替岗不办理交接，密码保密意识缺乏等。二是就客观层面而言，商业银行通过柜员制以应对其在会计核算业务方面的风险，实行金额不同的授权制的制度，难以就国库业务记账以及复核等内控风险的防范机制进行落实，所以，难以避免账面处理及兼职过程中的“一手清”问题，从而让代理国库业务面临相应风险。
二、商业银行代理国库集中收付业务过程中存在问题的原因
（一）代理经济效益不高
一直以来，人民银行支付代理银行的手续费每笔业务费用较低，相对商业银行在人力、物力和设备等方面的投入只是杯水车薪，不仅无利可图，甚至贴本经营，惯常于“商业经营、利润最大化”思维模式的商业银行对可能“赔本代理”的业务并不上心，“代而不理”随之而生，代理积极性难以提高。然而由于商业银行经营行为向着市场化方向变更，商业银行的盈利本质与成本理念在持续强化，利益最最大化已经变为其经营的第一大目标，若始终采用行政方式要求商业银行提供代理服务，那么势必会和商业银行运营准则与市场经济准则相背离。
（二）监管不到位
商业银行代理国库业务涉及人行、财政、预算单位以及预算单位开户行等各方。而由于各方掌握的信息全面性、准确性的差异，人行难以全面监管各参与方的行为，也难以完全掌握代理银行国库业务的全过程。
如上文提及的代理银行“先垫付，后清算”问题，收款单位已收到商业银行垫付的财政款项，而国库与代理银行的清算相对滞后，无法有效跟踪监管资金用途，很难落实事前、事中监督，这在一定程度上不利于人行监管职能，降低监管效力。此外，监管技术跟不上国库业务电算化、信息化快速发展，在此之下，监管手段却没有明显变化。国库柜面监督和现场检查处于事后状态，监管的信息化建设明显不同步。综合分析，一是缺乏相应的国库集中收付监管的电子系统，不少涉及国库集中收付业务如支付额度核对、预算科目比对、预算单位比对及账表数据核对主要采取手工方式，不仅付出了大量的时间人力，监管效率也不高，这种“高投入、低产出”方式应该升级甚至被取缔。二是非现场监管手段单一，国库集中收付资金首先发生在代理银行，再与人民银行国库单一账户清算，人民银行国库部门只能通过代理银行提供的有关凭证和清单，核对清算金额、预算单位、预算科目是否与财政部门送达国库的授权支付、直接支付额度通知单一致，而对财政资金使用的合法、合规性无法实施非现场实时监管。
（三）相关领导重视不够
银行在代理国库业务领域，管理人员的关注较少，代理支库组织安排与职工安排上均没有符合标准。由于市场经济改革的持续推进，因为商业银行企业化运营的属性，导致几乎无偿代理的国库业务在其业务空间内位于从属地位。银行领导具有重资金、轻管理的理念，在职工安排方面存在较大的缺陷，业务开展得也不太顺利，税款纳入国库的实际效果较差，导致国库事务与政府的预算收支等均难以科学开展下去。在建库开始阶段将代理库工作处理好。在运转一段时间后，又认为能够被应用的在途资金较少，所以存在减少职工、对核算管理存在松懈的状况。结合《国库业务管理办法》应当安排从事专门工作人员，但其认为无法为本行提供任何价值的代理业务，那样的安排完全不现实，这是由于盈利是金融组织想达成的一个最佳目标。
三、商业银行代理国库集中收付业务过程中存在问题的应对措施
（一）强化商业银行代理利益补偿
财政部门，在国库业务委托代理机制上，应遵循商业银行的经营追求效益的原则，适度加大代理费用的投入，使商业银行代理国库业务实现从无偿服务向有偿服务的质的转变，协助商业银行解决在代理国库业务过程中遇到的实际困难，提高其工作积极性。一是合理规范对代理商业银行的补偿机制，提高违规的成本。人民银行应积极争取财政部门对代理国库的经费支持，按照商业银行已有代理业务具体收费的标准，提高其国库业务代理的手续费标准，从而使其外显的直接利益得以提升，保证代理国库所获取的收益能够将代理成本全覆盖且有盈余，从而改变过去无偿代理的现状，转变成有偿代理。二是通过联动财政、税务等政府相关部门，合力扶持代理行开展代理国库业务。如，人民银行可与代理国库银行的上级行协同开展关于如何管理代理国库业务、如何控制风险；地方政府参与到商业银行代理业务中来，加大对代理银行开展代理业务的支持力度，尽可能为商业银行增设便利条件，同时将代理国库的设备投入、人员经费支出等列入地方财政部门的预算中；税务部门在依法依规的前提下为代理银行税款经收关联业务提供便利措施，使获得代理资格的银行与未获得代理资格的银行有明显的对比，增强资格获得后的正面激励。三是将代理国库的所需费用开支纳入人民银行的经费预算中，根据代理国库业务业务量支付代理费，其次，进一步规范财政资金的管理，进一步明确资金入库流程、标准及时限，保证财政部门将其及时、足额支付给代理银行，研宄制订规范性文件对“沉淀资金”以及“常驻资金”实行禁止，从而将不合规与不合理的补偿机制“扼杀在摇篮之中”。除此以外，还应加大相关部门的协调沟通力度,如代理银行与人民银行之间的协调，代理行与预算单位之间的协调等等，确保代理国库经收处业务收费业务的顺利实施。
（二）加强对代理银行的考核
建立商业银行国库业务代理工作考核制度，实施达标升级的制度，使对商业银行代理国库业务的现场检查更具有针对性。加强检查标准体系建设，统一相关检查内容、检查标准等，构建国库资金风险的量化评价体系。另外，在对代理国库业务委托程序的规范上，可参照行政委托的一般化流程进行处理。比如，在基本环节可以按下述方式进行：通过调查研宄对商业银行业务资质社会信用、人员配备、经营状况等情况进行核实；将奖惩标准公开，接受社会监督。国库结合现场检查和非现场的资料，对其代理资格进行复查和综合评价。日常考核按季度上报，年终进行综合考核。根据考核结果，实行分级管理，引入竞争机制，调动代理银行的积极性。大力开展现场监督工作。采取“统一安排、集中检查”的方式，对代理商业银行所有代理网点进行检查。检查内容主要围绕国库经济收款业务，同时兼顾集中收付、国债发行管理、横向联网等其他代理业务。与财政沟通协调，税务等有关部门可以考虑进行联合检查。
（三）建设电子化国库监管
针对中国人民银行与商业银行之间的信息不对称等问题，中国人民银行可以完善监管手段、提高监管效率。改变传统的监管模式，加强国库监管技术手段创新，开发与国库会计系统运行相匹配的监管信息系统，利用国库会计系统电子信息、横向联网系统国库与银行、国库集中支付系统、非税收入管理系统，实现国库资金运行相关业务的动态监控。充分利用日常管理和实际检查的结果，对下级国库开展风险分析和综合评价，加强机构的业务监控，及时对国库风险点进行预警，提高国库监管的针对性和有效性。同时，进一步优化现有的系统功能，积极推进系统数据衔接。在加大监管力度的同时，要做好业务培训，提高综合素质，全面提高监管能力和绩效。
（四）强化三方（人行、财政、代理银行）协调合作
一是统一明确国库单一账户的性质及预算单位账户归属的会计科目；二是联合财政加强对预算单位资金执行进度和质量的管理考核，强化约束机制；三是代理银行应向国库部门反馈资金流动异常情况，对于商业银行垫付的各级预算单位支付资金，建立《垫付资金明细表》，按季上报人行及财政，由财政部门计付利息；四是各职能部门通过业务交流合作与信息沟通，提高国库集中收付业务办理的统一性，确保业务操作的合规性、准确性和时效性。将人民银行的法律职责、国库收支具体业务范围上升到法律层面根据国库制度改革的要旨与规定，央行不仅要认真践诺对国库收支业务的督促与指导权限，还要准确行使对签约代理行的监督、引导、检查权限。第一，修正完善原有的《国家金库条例》，具体到明确指出中国人民银行经理国库的职能并对我国收支业务直接进行监管的法律地位，做到有法可依、有法可循。第二，及时更新公布法律允许、承认的具有代理国库经收业务的代理银行营业网点，一旦纳入代理行不允许发生拒收和滞留经收款等情况。第三，进一步理清、理明白国库制度改革框架下中央与地方基层、财政与税务、国库与预算单位之间的制约、平衡关系，进一步明确国库部门的重要性与关键性。
（五）强化制度建设
一是完善有关法律法规体系。理顺代理国库业务的相关规定，进一步补充、细化、完善有关制度和规定，制度化有关具备可操作性的考核评价、现场检查、非现场监管、资格年审、培训与辅导等措施，不断强化和促进代理国库业务的制度建设，通过用法律形式将代理国库行政委托予以确定，并明晰代理银行的职责范围与规范资格委托程序、依据和权限等，更深层次增强国库业务代理的操作性。此外，在对选择代理国库业务的商业银行的流程进行规范基础上，同时应进一步加强关于财政部门和预算单位资金如何规范存放的管理，建立健全科学规范、公正透明的存放管理机制，增强对资金流量预测的准确度，将账户管理的规定执行到位。
参考文献
[1]姜东.新时期基层央行对商业银行代理国库业务监管的困境与对策[J].金融会计,2017(11).2016,01;116-11
[2]刘巧玲．关于深化县级国库集中支付制度改革的思考［Ｊ］．中国总会计师，2016,01;116-11
[3]尹超超.商业银行代理国库业务监督管理问题研究[J].时代金融,2018(05):104-104
[4]朱红艳、赵爱玲等.对商业银行代理支库监督管理的思考[J].经贸实践,2018(20):127.
[5]赵虹.浅析如何提升商业银行代理国库业务职能[J].现代经济信息,2017(15):313