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摘要：按照《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《全国土地整治规划（2016-2020年）》等文件要求，强调应以促进城乡统筹发展为导向，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理，推动美丽宜居乡村建设和新型城镇化发展；以精准扶贫、精准脱贫为要求，大力推进贫困地区土地综合整治，加大政策、项目、资金支持，助力脱贫攻坚；以保护生态环境为前提，大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复，促进土地资源永续利用。基于此，本文主要对城镇低效土地整治方面的内容进行了简单地探讨，以供相关人员参考。
关键词：低效土地；整治潜力；整治模式
1、国土空间规划的相关概述
国土空间的规划是中央为建设美丽中国作出的重大部署。它既是一份统一我国国土空间利用保护的纲领，也是一次对各级政府职能、专业人士的动员会，具有重要的历史意义和现实价值。我国的国土空间规划主要分为三个阶段：第一个阶段是改革开放的头十年，表现为城市规划和区域规划相结合。主要包括以下三个方面：城市规划恢复、区域空间规划得到重视以及国土空间规划雏形显现；第二个阶段我国进入城乡统筹时期，规划重心从城镇空间进一步发展到乡村空间；第三个阶段就是21世纪以来至今，我国逐步走向城市时代，区域性、空间性规划得到全面升级。我国第二次国土空间规划、城市发展战略规划、战略性区域空间（如国家级新区、国家级开发区、国家级扶贫区、国家级生态保护区），另外还有很多跨区域空间规划，在21世纪初，特别是2010年以后得到全面快速发展。据调查显示，我国大多数省级地区的专项规划数量达到了50余个，尤其是北京、上海、深圳等一线城市，成为了引领国土规划的领军人物。而由于国土规划存在空位，一些地区开始尝试应用空间规划进行补位，这也大大加快了城乡规划、区域规划等工作的快速发展。
2、城镇低效用地再开发的范围界定
为鼓励城镇低效用地再开发利用，2016年国土资源部出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）明确了城镇低效用地的改造开发范围：“城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；‘退二进三’产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。”本例中所述地块的现状为闲置土地，因此，不能将其直接纳入城镇低效用地改造开发范围。
3、国土空间规划背景下城镇低效土地整治规划策略
根据要求内容，2016年，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知，指导推进城镇低效用地再开发。2019年，国务院发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，自然资源部发布的《市县国土总体空间规划编制指南》对国土空间生态修复提出了要求，对城乡低效用地利用、城市更新和乡村土地综合整治工作也进行了明确。在把握中共中央、国务院和自然资源部政策方向的基础上，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）的基础上，推进城镇低效土地整治，破解城乡发展用地需求与供给矛盾，转变经济增长方式，促进城镇更新改造和产业转型升级，优化土地利用结构，具有十分迫切的现实意义。
3.1、城镇低效土地整治方式
（1）土地使用权人改造。在城镇建设控制区范围内，符合国土空间规划和年度实施计划的，由原土地使用权人自行改造，涉及土地使用权出让方式改变的，可采取协议方式补办出让手续，补缴土地出让金。在符合规划条件下，如改变土地用途或者提高土地利用强度的，补缴土地出让差价。
（2）引入社会资金改造。对于纳入城镇低效土地整治范围的工业、商业等经营性用地，由政府将拆迁、安置、补偿等前期工作与规划确定的开发建设活动连同土地使用权整体打包，发挥市场的宏观调控作用，通过公开招标的方式，引入社会投资人统一实施，以提高土地利用率，提升土地价值。
（3）农村集体经济组织改造。属城镇建设控制区范围内的由集体经营和管理的建设用地改造，根据国土空间规划和年度计划组织实施。其可以通过协议出租、出让方式取得集体经营性用地，自主经营开发，促进集体经济组织的可持续发展。
（4）政府回购改造。整治规划区内需改建或调整使用土地，政府根据该建设用地的利用现状，由政府出资，依法收回或者收购土地使用权，纳入土地储备计划，优先用于城市基础设施和公共服务设施建设。
（5）土地并宗改造。根据土地整治规划和年度实施计划，结合待整治土地的利用现状，发挥使用权主体优势，通过协议出租或出让方式，化零为整，整合相邻需改造宗地，办理土地变更登记手续，进行集中改造。
3.2、城镇低效土地整治差异化政策措施
（1）理分配土地收益。在城镇低效土地整治工作中，政府通过征收农村集体建设用地或者回收、回购原国有土地使用权进行经营性开发利用的，将其一定比例的土地出让收益专项返还原农村集体经济组织或者国有土地使用权人，用于乡村文化、体育、卫生、医疗设施的建设及原国有土地使用权人经营利用，促进乡村振兴及实体经济发展。
（2）多元化的供地、拆迁、补偿模式。根据土地开发项目性质，探索多元化的供地、拆迁、补偿方式。对于涉及公共利益的开发建设项目，由政府主导拆迁，统一补偿，并以划拨方式供地；对于经营性项目用地，根据土地利用现状，通过公开招标确定整治主体，统一实施。4结语
（3）推进土地置换，维持增减平衡。对低效工业、商业等经营性用地改造，在符合国土空间规划及国家产业发展政策的基础上，通过收回、收购、置换、整合等方式调整原工业、商业等经营性用地，盘活存量用地，增加单位土地产出，进一步提升土地生产率。
结束语
总而言之，健全节约集约用地制度，限定建设用地总量，严控建设用地增量，盘活建设用地存量，提高土地利用效率，解决城镇化发展进程中的低效土地利用问题，是保障经济社会可持续发展能力的重要因素之一。结合城镇低效土地整治规划系统，分析了规划的目的、原则、范围等要素，研究了城镇低效土地整治潜力评价的内容及土地利用特点，构建了城镇低效土地整治模式。通过城镇低效土地整治规划的实施，能够改变原有低效土地混杂交错的格局，整合土地资源，盘活存量用地，发挥集聚效应，缓解用地矛盾，促进产业升级；完善公共服务设施，改善人居环境；推进环境治理，实现可持续发展。
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