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中央企业信息公开工作路径及方向浅析——基于中央企业信息公开工作问卷调查分析

发表时间：2021/4/26 来源：《文化研究》2021年5月下作者：朱健

[导读] 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”。为贯彻落实中央决策部署，各级国资监管机构积极探索推进，国务院国资委开展了中央企业信息公开试点工作，并作为国企改革“十项改革试点”之一。

北京市国务院国有资产监督管理委员会朱健 100053

        党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”。为贯彻落实中央决策部署，各级国资监管机构积极探索推进，国务院国资委开展了中央企业信息公开试点工作，并作为国企改革“十项改革试点”之一。试点自2016年6月启动，为期一年。在试点经验总结评价和复制推广基础上，中央企业信息公开工作于2018年在中央企业集团层面全面推开。为了解掌握中央企业信息公开工作全面推开进展情况，特别是《国资委关于推进中央企业信息公开的指导意见》（以下简称《意见》）、《国资委办公厅关于全面推进中央企业信息公开工作的通知》（以下简称《通知》）贯彻落实情况，国资委适时组织开展了中央企业信息公开工作进展情况摸底调查工作，对相关情况进行了摸底调研，并对进一步推动中央企业信息公开工作进行了研究。
        一、调研情况反映的问题
        从摸底调研的整体情况看，中央企业认真贯彻落实《意见》精神和《通知》要求，信息公开工作在中央企业集团层面真正“动”了起来，中央企业加强组织领导、完善工作机制、编制公开目录、设立公开专栏等主要工作指标完成度均在80%以上。中央企业信息公开成为“十项改革试点”中完成试点任务，试点经验在中央企业集团层面全面复制推广并取得一定成效的试点之一。但深入分析，离中央企业信息公开真正“实”起来仍有一定差距。
        一是对信息公开工作的认识与理解还存在一定困惑。据中央企业反馈，目前与信息公开相关的事项包括企业信息公示（以下简陈信息公示）、上市公司信息披露（以下简称信息披露）、厂务（企务）公开（以下简称厂务公开）、党务公开、新闻宣传、社会责任报告编制与发布，部分企业还包括政务公开中的依申请公开等。各项工作之间虽有联系，但工作定位、公开主体、公开内容、公开对象、公开方式、公开载体等等均有较大差异。比如，工作定位方面，信息公示是加强企业信用建设，信息披露保护投资者合法权益，厂务公开是维护职工合法权益。公开主体方面，企业信息公示是在工商管理部门登记的所有企业，上市公司信息披露是发行人、上市公司，厂务公开是国有企业、集体企业及其控股企业。公开对象方面，企业信息公示是社会公众，上市公司信息披露是投资者以及潜在投资者，厂务公开是企业职工。公开载体方面，企业信息公示是国家企业信用信息公示系统，上市公司信息披露是证券监管机构指定媒体，厂务公开则主要是职工代表大会。公开方式方面，企业信息公示包括年度报告和不定期公示，上市公司信息披露包括定期报告和临时报告，厂务公开包括召开职代会以及日常公开。公开内容方面是各项公开相关事项最主要的差异，既相互重合又各有侧重，在此不一一赘述。那么中央企业为什么要开展信息公开，信息公开的定位是什么，或者说与上述各类公开事项的差异是什么，尤其是在实际执行过程中，公开与宣传又是如何区分的，是不是发布即为公开，对此中央企业普遍存在着不同认识。“加强社会监督，建设阳光国企”的原则性表述在缺乏具体支撑的情况下，还不能很好地解决思想认识问题，需要进一步深化认识，统一思想。
        二是对信息公开内容与尺度的把握还缺乏一定标准。公开的核心是公开什么。信息公示、信息披露、厂务公开，包括政务公开、党务公开，对公开什么要么进行了原则上的界定，要么进行了具体的规范。特别是信息披露，已经形成了一套涵盖办法、准则、指引的规范体系。关于中央企业信息公开内容，《决定》提出的是“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”，《党中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出的是“及时准确披露…国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息”。《意见》对公开内容拓展到七项，但界定较为原则，缺乏配套的细则、办法，特别是核心的企业财务信息，仅明确为“企业主要财务状况和经营成果、国有资本保值增值情况”，在具体执行中公开哪些财务指标、公开到哪一科目、相关口径如何确定等缺少统一的尺度与口径，企业普遍反映难以把握，在实际执行过程中也难以落地。目前，中央企业负责人薪酬在国资委统一组织下，自2015年首度并持续公开，中央企业财务信息公开办法因各种原因尚未出台。为推动工作进展，国资委研究通过企业编制信息公开目录的方式，授权企业结合自身特点确定本企业信息公开内容，但从执行情况看，仍存在着上下一般粗，突出宣传导向，弱化企业财务信息等核心关键内容等问题。
        三是企业集团对落实信息公开机制还存在一定障碍。从企业反馈情况看，各中央企业按照上下对口原则，明确由综合部门牵头信息公开工作的占比56%，其他由信息披露或新闻宣传部门牵头。据企业反映，信息公开工作由综合部门牵头，其中综合部门也分别由文秘、信息、政研、保密等不同的下设机构具体承担，既无专业人员也无工作抓手，经费也难以充足保障。在编制信息公开目录、确定信息公开审核流程时，信息产生部门及相关职能部门信息公开意识不强、重视不够、支持不足，综合部门没有专业力量对提供的公开条目及评估意见进行指导把关。公开前审核评估、公开时平台发布、公开后监测反馈等环节，分别分散在各相应部门具体负责，综合部门督促检查手段不多、力度不强，内部协调任务较重。同时，公开相关工作由不同部门负责，往往存在着同样内容重复发布、同样平台重复建设，甚至存在不同公开工作间不够协调，彼此冲突等情况，增加了企业的工作量，降低了企业公开信息的权威性。如上市公司信息按照证券监管要求需在指定媒体发布，与信息公开集中统一发布的要求相冲突，市场监管总局也曾专函向国资委反映个别中央企业信息公示内容与企业自主发布内容存在差异，彼此不能自洽等问题。企业集团在发挥信息公开主体作用，指导集团所属分子公司信息公开工作方面办法不多、措施不强、成效有限，在信息公开政策研究方面尚未取得重大成果。需要对中央企业信息公开体制机制进行优化完善。
        四是信息公开工作基础还较为薄弱。作为一项新的工作，总的看中央企业信息公开取得了“零”的突破和阶段性成绩，但中央企业间信息公开的水平参差不齐、差距较大，工作进展不均衡。部分中央企业，包括整体上市公司、中央企业信息公开试点企业等在中央企业信息公开工作中走在前列，信息公开数量与质量遥遥领先。但也存在一些中央企业在信息公开工作完善制度、建立机制、编制目录、建设专栏、日常发布等方面尚无实质性进展，已经制定出台的信息公开工作举措未能得到有效落实，甚至个别企业直接表示尚未开展信息公开工作。
        二、存在的问题原因分析
        探索推进国有企业信息公开，在《决定》中是作为“推动国有企业完善现代企业制度”的重要举措，《OECD公司治理原则》中亦将“信息披露与透明度”作为公司治理的重要原则之一。

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《指导意见》在此基础上，进一步明确国有企业信息公开是“加强社会监督，建设阳光国企”。此后，国有企业信息公开立足于加强社会监督的功能定位基本确立，先后印发的《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，把国有资产监督划分为企业内部监督、企业外部监督和社会监督三类，并再次强调要“实施信息公开加强社会监督”；国务院办公厅转发的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，把信息公开作为推进阳光监管的重要方面，并明确赋予国务院国资委指导中央企业开展信息公开的职能。从政策延续的轨迹看，国有企业信息公开的定位是明确的、一贯的，问题主要在如何贯彻落实好实施信息公开加强社会监督，即对政策的分解与细化、组织与实施、监督与考评方面。
        在国家层面，目前还没有一部类似于《政府信息公开条例》的企业信息公开专门法规。最高位阶的《企业信息公示条例》及相应的国家企业信用信息公示系统仅从企业工商注册登记及企业信用建设方面对企业信息公开进行规范，公开内容覆盖面较为有限，其中企业经营情况及财务状况相关指标由企业自主决定是否向社会以及申请查询者公开。信息公开内容最为全面、体系最为完善的信息披露执行主体只覆盖到申请人及上市公司，虽然随着企业国有资产证券化步伐的加快，国有控股上市公司的总量不断增加，但国有企业特别是中央企业由于国资监管体制的原因，保障国家经济社会安全、服务国家重大项目建设等原因，集团总部及部分资产和业务无法上市，相关信息公开也不适用于信息披露要求。而各行业主管部门从行业监管的角度，对国有企业信息公开提出的要求又比较零散与分散，比如重大项目投资公开、产权交易结果公开、公益捐赠情况公开等，分别由主管部门制定办法，企业相应职能部门执行。如果没有立足于加强国资监管、社会监管力度的新的公开体系，主要包括明确、具体、规范的公开指标体系、公开报告体系等，不能与其他公开事项有明确的职能划分，那么推动中央企业信息公开工作的必要性、可行性、实效性等则很容易受到质疑。
        在国资监管机构层面，国资委作为国务院授权履行出资人职责的直属特设机构，专司国有资产监管，负责中央企业党的建设工作，如何在国有企业信息公开工作中聚焦国有资产监管职责，体现国有资产出资人特点，是信息公开工作主要的前进方向。根据《意见》精神，国有企业公开的内容是结合企业性质及所处行业特点，由法律法规、行政规范性文件及国企改革文件明确的，虽然《意见》本身确定了七项公开内容，但每项内容又过于原则，缺少细则和指引的具体支撑，客观上导致了中央企业信息公开却中央企业自身的特色并不鲜明。按照起初的工作设想，《意见》是一个纲，具体国资监管领域的公开办法是目，且已初步拟定了中央企业财务信息公开办法、监督检查整改情况公开意见等的制定计划。由于中美经贸斗争等国际形势的变化，国有企业特别是中央企业成为斗争的焦点之一，中央企业财务信息公开需要作进一步深入研究等原因，致使中央企业信息公开相关工作计划未能如期完成，公开工作推进成效受到影响。此外，部分省市在地方国有企业层面也进行了信息公开的积极探索与尝试，比如参照信息披露的模式，山西省制定了《山西省属国有企业财务预算等重大信息公开办法（试行）》，对省属国有企业公开的财务指标按照季度、年度等进行了明确规定；深圳市国资委制定了《市属国有企业年报公开工作指引》，明确以年报形式进行信息公开等。
        在企业层面，信息公开是企业自己给自己带上紧箍咒，在没有外部硬性条件约束的情况下，不可避免地有趋利避害的本能。在授权企业集团制定公开目录时，能明显感受到可能对自己造成不利影响的信息被弱化，有利于塑造企业正面形象的信息被强化，比如企业盈利了相关指标会被主动宣传，而亏损了则不再提及；企业公开目录须对外公布主动接受监督的要求被企业建议不作强制要求；而按照其他工作要求已经需要公开、公示、公布的内容，则也被装进了信息公开的篮子。在具体执行层面，也有企业内部运行机制的原因，与信息公开没有直接关联的综合部门承担信息公开的责任，而信息公开的相关资源又分别掌握在信息披露、新闻宣传以及财务、经营等相关部门手中，客观上导致工作不协调、不顺畅。此外，企业重视不够、投入不足、缺乏有效的激励与约束，也导致了公开工作很难做实做细，深入推进。
        四、有关政策建议
        一是积极推动国家层面企业信息公开相关领域的制度建设。截至目前，市场监管总局已启动了《企业信息公开暂行条例》的修订工作，并征求社会意见；国务院办公厅为落实《政府信息公开条例》要求与2020年12月21日印发《公共企事业单位信息公开规定制定办法》；相关行政管理部门也正在研究制定相关领域的信息公开实施办法。建议主动与相关部门建立工作联系，加快相关领域的公开制度建设，广泛搜集、总结提炼国有企业信息公开好的经验与做法，形成制度复制推广，共同推动中央企业信息公开进展。同时，充分利用我委国有企业信息集中优势，加大信息资源共享，推动企业信息公开平台的整合及涉企信息的集中统一发布，避免系统重复建设，积极维护企业发布信息的权威性。
二是进一步细化中央企业信息公开的工作定位，更加聚焦加大国资监管和社会监督力度。推动中央企业信息公开工作，要把加强社会监督、建设阳光国企与履行国资监管、企业国有资产出资人职责有机        结合，立足在国资监管领域强化社会监督，突出国有资产监管机构和中央企业特色，突出中央企业主要财务状况和经营成果、国有资产保值增值，监督检查及整改落实等领域信息公开，及时出台中央企业财务信息公开实施办法，可先制定粗线条公开指标体系，再根据实际需要及形势变化予以细化完善。对其它非国资监管领域和非出资人职责的信息公开要求不再对中央企业作出强调，由中央企业按照行政管理规定抓好落实。
        三是进一步明确中央企业信息公开的工作路径，在参照上市公司信息坡露基础上，打造中央企业信息公开新模式。上市公司信息披露是国有企业信息公开的重要参照。从统计情况看，截至2020年底，中央企业整体上市公司（上市资产占总资产的80%以上）已有52家。中央企业信息公开试点已表明信息披露完全能够满足信息公开、加强社会监督的要求。相关改革文件也已明确商业一类企业要参照上市公司信息披露加大信息公开力度。建议进一步明确在集团公司层面，对整体上市公司不再单独开展信息公开工作；对非整体上市公司，其中上市子公司按照信息披露进行公开，商业二类企业企业集团及非上市部分，结合保密要求编制信息公开目录，探索建立公开年报制度，以信息公开年度报告作为公开的主要方式和载体；公益类企业结合企业宣传工作统筹推进信息公开。
        四是进一步抓好已经制定的各项工作举措的推进落实，推动建立信息公开工作考评机制。《意见》明确的九项主要任务和《通知》提出的四项具体要求，目前看仍适用于中央企业信息公开。在相关工作作出调整之前，要继续督促抓好贯彻执行。建议在中央企业探索建立信息公开工作考评机制，依托第三方专业力量，对中央企业信息公开工作情况进行评价，提升企业内在动力。按照职能相近原则，建议中央企业相应调整工作牵头部门，以进一步优化力量，形成工作合力。
        结论：中央企业信息公开应立足于国资监管和社会监督定位，突出国资监管机构和中央企业特色，以主要财务状况及经营成果、国有资产保值增值、监督检查及整改落实相关领域信息公开为主要路径，以上市公司信息披露的主要参考方向，在现有工作基础上，探索建立信息公开报告制度，以扎实落实好中央和国务院关于国有企业信息公开的相关要求。