杨美玲
（山东西政律师事务所 264000）
摘要：律师代理申诉制度对于保障申诉权利、实现诉访分离、保障司法公正存在重大意义。自十八届四中全会以来，中央和地方都陆续颁各类文件来保障律师代理申诉制度的建设，但是该项制度仍然存在运行不流畅、功能被弱化、律师积极性不强等问题。各地方法检机关通过保障律师代理申诉程序、响应律师相关权力、设计律师激励机制等方式全面落实并完善律师代理申诉制度势在必行。
关键词：律师；代理；申诉
实行律师代理申诉制度，是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出来的，《决定》指出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。[1]”2017年， 最高法院、最高检察院、司法部印发了《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，初步构建了律师代理申诉制度的基本框架。
一、实行律师代理申诉制度具有重大意义
（一）实行律师代理申诉制度有利于保障当事人的申诉权利，破解申诉难问题。近年来，申诉难已成为老百姓普遍认为的社会现象。究其主要原因，一是难在申诉人不懂法，无法与法官交流。申诉案件针对的是已经发生法律效力的判决、裁定，是经过一审或者二审甚至再审之后的案件，其复杂、疑难程度是其他诉讼阶段不可比拟的。这对于一些毫无法律知识的申诉人来说，无疑是件非常挠头的事。二是难在申诉人不信任司法人员。生效判决、裁定与个人诉求相差甚远；有些司法文书存在严重瑕疵；极少数司法人员办案态度蛮横、冷漠，利用公权力吃、拿、卡、要。少数人对待生效判决、裁定的公正性等都持怀疑态度，把自己无理的申诉说成有理，把部分有理说成是全部有理，甚至把歪理说成是正理。而律师作为法律职业共同体的重要组成部分，是调处民间矛盾与纠纷不可替代的重要力量。因此，想要破解“申诉难”，维护申诉人合法权益，实行律师代理申诉制度是必要之策。
（二）实行律师代理申诉制度有利于诉访分离，实现申诉法治化。司法实践中，对于什么是信访问题，什么是涉法涉诉问题，一些申诉人根本搞不懂，很多信访上访并非涉法涉诉，信访与涉法涉诉不分，造成司法资源严重浪费。实行律师代理申诉制度一是能有效促进诉访分离，律师可以利用自身的法律知识，帮助当事人分析案件，为当事人决定是否申诉提供参考意见和建议。二是律师在当事人与法检机关之间发挥纽带作用，帮助当事人与法检机关进行充分有效地沟通，帮助当事人客观理性地面对诉讼。
（三）律师代理申诉有利于促进司法公正，提高司法公信，维护司法权威。一是律师代理申诉，可以全面了解办案机关对申诉案件受理、审查、决定，或者转入再审程序的全过程，消除申诉人在案件处理程序上存在的“疑心病”，促进申诉程序的公开公正。二是律师收集证据既可以帮助申诉人争取胜诉或宣告无罪、罪轻，客观上也有利于法庭更全面、更完整地了解案件事实，依法作出公正的判决，减少冤假错案，提高司法公信力。
二、司法系统为建立和完善律师代理申诉制度实施了一系列举措
（一）建章立制，及时出台律师代理申诉工作的相关规定
2015年颁布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于依法保障律师执业权利的规定》一文中明确提出“人民检察院应当依法严格履行保障律师依法执业的法律监督职责，处理律师申诉控告。[2]”紧接着各地政府也都出台了各种实施细则用以保障律师执业及代理申诉的事宜，例如北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局联合印发《北京市关于依法保障律师执业权利实施细则》、江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省公安厅印发的《关于建立健全律师执业权利救济机制的规定（试行）》都做出了同样的表述，将保障律师代理申诉的权利予以强调，确保了这项工作从起步阶段就有章可依，规范开展。2017年，最高人民法院最高人民检察院司法部发布《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，对于要求公检法机关探索建立律师驻点工作制度、建立律师代理申诉法律援助程序，完善申诉立案审查程序等做出了一系列明确的指示。地方各级司法机关也在陆续发布相配套的文件，例如烟台市制定出台了《律师代理申诉操作规程》、《烟台市律师参与涉法涉诉信访工作实施意见》、《烟台市律师参与代理申诉工作及涉法涉诉信访工作考核办法》和《关于加强参与代理申诉工作及涉法涉诉信访工作律师培训工作的意见》等文件，规范了律师参与代理申诉及涉法涉诉信访的工作任务、运行模式 、职责分工和工作流程，细化了工作措施、日常管理及考核奖惩标准，使工作逐步纳入规范化轨道。
（二）在市级政法系统各部门设立专门窗口，为律师代理申诉工作搭建平台
根据《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》的指示，要求地方各级人民法院、人民检察院与律师相互配合，共同探索律师驻点工作制度。以烟台市为例，2015年烟台市司法局选派1家全国优秀律师事务所和2家全省优秀律师事务所、30名资深骨干律师到中级法院值班，在第一时间将律师代理申诉工作全面铺展开来，打开了工作局面。在此基础上，市司法局协同市中院将工作向县域延伸，组织县域律师事务所和律师到基层法院窗口值班，全市8个基层法院设立了律师代理申诉窗口。2016年，市司法局又大力推动、协调，完成了市公安、检察系统律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件值班律师的派驻工作。先后共精心组织、推荐了27家优秀律师事务所， 168名资深律师，分别集中在市公检法系统和各律师事务所内部设立窗口，实现了律师代理申诉工作和涉法涉诉信访工作在全市市级政法系统的“全覆盖”。至今为止，律师驻点工作有效维护了当事人合法权益，取得了良好的社会效果。
（三）实行专项工作经费制度，确保律师代理申诉工作有序开展
为了确保律师代理申诉制度有效落实，烟台市司法局积极协调市财政局印发了《烟台市律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作市级专项费用使用管理暂行办法》，为律师代理申诉工作和涉法涉诉工作安排专项工作经费，按照每人每天300元的标准，对值班律师发放值班补贴，对化解重大疑难案件的每起奖励3000元，并按时足额发放到位，有效提高了律师参与代理申诉工作的积极性、持续性和长期性。例如2017年，在市级法院、检察院、公安局代理申诉值班工作中，共计向代理申诉值班律师申请和发放值班补贴合计251810元，年人均发放补贴2798元。
（四）强化联动协作，为律师代理申诉工作提供方便
一是深化内部协同。烟台市司法局经过一系列讨论决策，先后召开烟台市律师工作会议、烟台市律师参与代理申诉工作及涉法涉 诉信访工作会议，推动律师代理申诉工作摆到实处，并做出专项安排部署，扎实推动律师代理申诉工作落地生根；市律协通过召开座谈会和举办论文评选的形式，不断加强对律师代理申诉工作的理论研讨和个案指导；律师事务所内部建立律师代理申诉AB角分工和收入补偿机制，为律师参与代理申诉工作提供了充分的时间和精力，解除了后顾之忧。
二是各地区法检机关之间相互协调、争取部门有效协作。律师代理申诉工作涉及政府、法检机关等多个部门，协调好部门关系是推动工作顺利开展的前提条件。为此，烟台市律师代理申诉工作开展以来，市司法局不等不靠，主动向市委政法委汇报工作推进情况，定期呈报调研报告，并邀请市委政法委书记杨洪旭等领导进行了专门视察，较好的争取到领导部门的政策和工作支持。
围绕做好经费保障工作，在充分沟通协调的基础上，与财政部门多次召开碰头会，将经费补贴落到了实处。烟台市司法局先后与烟台市中级人民法院院、烟台市检察院、烟台市公安局建立起绿色沟通渠道和联席会议制度，定期召开会议，及时讨论、交流工作情况，对推进工作中的困难和问题积极研究、解决，探索一条具有适应性、特色性的发展道路。这些沟通合作平台，为推进律师代理申诉工提供了有效的协同保障。
（五）加强律师教育培训，提升选拔标准
为充分保障律师参与代理申诉工作的需要，烟台市司法局连续多年多次举办律师代理申诉工作座谈会，开展律师代理申诉工作专题研讨，营造律师积极参与、认真研究代理申诉工作的环境，同时，结合全市律师事务所合伙人培训班、律师事务所主任培训班和十八大精神培训班等培训班次，对律师参与代理申诉工作进行专题培训，积极组织律师参加省厅和省律协举办的相关培训班，并通过以会代训的形式进行讲解和提出要求，使律师熟练掌握工作职责、工作纪律、工作程序等方面的要求，切实提高了烟台市律师在代理申诉案件方面的能力和水平。
烟台市司法局对选派律师严格审核把关，要求具备较高的政治素质和业务素质，热心公益事业，具备五年以上的律师执业经验，并且在全市建立了由260多名骨干律师组成的代理申诉专家库，推动了值班律师队伍专业化。同时，根据不同部门案件类型和特点，选派专业特长相匹配的律师定向值班，增长了值班工作的针对性和时效性。
（六）强化监督考核机制
烟台市司法局要求值班时公示律师姓名和所属律师事务所名称，主动接受群众监督。值班律师实施“接访负责制”，对来访群众提供全程法律咨询和案件分析等法律服务；建立联络员制度，负责统计和处理律师值班记录，及时处理反馈值班律师的处理意见、建议，协调解决有关问题；加强考核奖励，将律师事务所和律师参与代理申诉工作情况列为律师事务所和律师执业年度考核的一项内容，记入律师执业档案，并在各级各部门组织开展的各类评比表彰中，把参与代理申诉工作情况作为重要甚至是主要依据，切实提升了律师的群众意识、服务意识和责任意识。
三、为完善律师代理申诉制度，目前需要进一步加强的方面
（一）建立律师代理申诉网上工作平台
市级政法系统各部门设立专门窗口为律师代理申诉工作提供便利的同时，应积极运用信息技术，探索建立律师事务所、法律援助机构与人民法院、人民检察院之间视频申诉系统；通过建立律师申诉网络接待平台等方式，以更高效、更便捷的方式实现申诉人、代理律师与人民法院、人民检察院可公开申诉信息的交流、链接。这样可避免部分外地律师来回奔波不便，节省时间成本，为律师代理申诉工作提供多元化渠道。
（二）完善申诉案件的立案审查程序
一是要打破申诉人只能到人民法院、人民检察院的申诉接待场所委托律师的传统模式，要让申诉人委托律师的方式更加多元化，比如可以通过对电子邮件、互联网平台、远程视频接访、专业性律师服务平台等方式建立不见面接访，使申诉人委托、律师代理、司法审议都更加便捷。二是鉴于申诉或申请再审案件的特殊性，应当设立审查公开程序（或公开听证），通过公开审查、合议，进入或者不进入再审都应当以公开宣告裁定的形式作出，这样做有利于息诉罢访。
（三）尊重代理申诉律师的法律意见
让申诉人从个案中感受到公平正义，是申诉代理制度的核心。而代理申诉律师的法律意见恰恰代表了申诉人的观点。人民法院、人民检察院首先应当保证申诉人的权利，对律师代为提出的申诉意见进行认真审查，不随便驳回申诉；其次应当保证效率，即应对申诉的审查附加法律期限，使申诉审查工作务必在法律期限内完成；同时应主动听取代理申诉律师的法律意见，谨慎对待。司法机关对经审查后认为申诉不能成立的，依法同时向申诉人、代理律师出具法律文书并说明申诉不成功的理由。认为案件确有错误的，依法及时予以纠正。认为案件存在瑕疵的，依法采取相应补正、补救措施。
（四）依法保障代理申诉律师的阅卷权、会见权
一是烟台市各级人民法院和人民检察院大部分都在诉讼服务大厅或者信访接待场所设立了律师阅卷室，但仍有个别法院和检察院未设立，为律师阅卷带来不便。保证各级人民法院和人民检察院配备律师阅卷室，为律师阅卷提供环境；法律援助机构指派的律师代理案件时，律师复制相关材料的费用予以免收；利用好互联网平台的便捷性，逐步提供网上阅卷服务，为律师查阅、摘抄、复制案卷材料等提供方便和保障。
二是切实保障律师会见当事人的权利。根据《刑事诉讼法》第三十九条的规定，“辩护律师可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通信。”实践中，例如烟台市大部分看守所均能按照法律规定保障律师的会见权，但仍有极个别看守所采取侦查人员正在提审、律师会见室无法使用等理由变相限制律师会见，使辩护律师的会见权得不到应有保障。建议加固烟台市司法机关工作人员的法律紧箍咒，加强对“知法犯法”者的严惩力度。同时建议增加“老旧”看守所的律师会见室数量，为保障律师会见提供必要的硬件设施。
（五）依法保障代理申诉律师的人身安全
现实中，一些申诉案件的当事人情绪往往较为激烈，其申诉容易引起公众“围观”，甚至引发冲突，影响社会安定，而代理申诉律师的人身安全也往往受到威胁。保障代理申诉律师的人身安全是律师代理申诉制度顺畅实行的重要因素之一。首先，党委政府要高度重视律师代理申诉制度的确立和实行。政法领导机关要积极组织协调有关部门，为代理申诉律师提供有力的组织保障和工作机制协调。其次，司法机关要为律师代理申诉创造良好条件，依法尊重律师代理申诉案件，对危害代理申诉律师人身安全的行为“零容忍”，依法严惩。再者，市律师协会和各律师事务所要构建申诉代理律师安全保障机制，一是为申诉代理律师购买人身保险，二是一旦出现代理申诉律师人身安全问题，律师协会要第一时间主动出面协调相关部门，为代理申诉律师讨公道。
（六）完善律师代理申诉的公开机制
对律师代理的申诉案件，除法律规定不能公开、当事人不同意公开或者其他不适宜公开的情形，人民法院、人民检察院可以公开立案、审查程序，并告知申诉人及其代理律师，审查结果。案件疑难，复杂的，申诉人及其代理律师可以申请举行公开听证，人民法院、人民检察院可以依申请或者依职权进行公开听证，并邀请相关领域专家、人大代表、政协委员及群众代表等社会第三方参加，以减少外界质疑，增强司法公信力，化解社会矛盾。
（七）建立多层次专项经费保障机制和激励机制
代理申诉所付出的劳动非同一般诉讼，所耗费的资源也相对较多，经费保障只能加强不能削弱。一是要贯彻有区别的收费原则，对申诉人自行聘请律师代理的，适当提高律师代理申诉的收费标准。要根据申诉案件难易程度、代理时限等确定合理的收费标准。二是要加大对代理申诉法律援助费用的投入，可考虑采取弹性费用保障办法，即对代理申诉所耗费的时间、付出的工作量、推进阶段、息诉息访等情况进行综合评估，然后根据评估结果由代理律师或律师事务所到政府有关部门实报实销。三是要善于利用奖励调动律师积极性，同时根据代理申诉业绩定期开展专项表彰。想要推进律师代理申诉制度，就需要在在人才培养、项目分配、扶持发展、办案补贴等方面对成绩表现优异的律师给予倾斜，不断调动律师代理申诉案件的积极性。
结语：
律师代理申诉制度绝不是一个口号，律师代理申诉制度的落实，需要法检各部门从保障律师代理申诉程序上、合理设计律师代理申诉机制上、加强律师人才建设等方面进行着手。大厦之建成绝非一朝一夕，倾听律师的建议，妥善解决律师的诉求，将律师代理申诉制度落到实处，让律师代理申诉制度在依法治国的过程中发挥出其应有之作用。
参考文献：
[1]2014年10月23日，十八届四中全会，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第四条第五项
[2]2015年9月14日，司法部，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于依法保障律师执业权利的规定》，第四十二条