潘安安
（广东汇胜律师事务所）
摘要：基于物业管理区域内土地使用权的共有属性，有观点认为土地使用权续期应由全体业主共同决定。该观点与《民法典》立法本意相悖。由于土地使用权届满时间不一，土地使用权续期在全体业主间并无共同性，不具备共同决定的事实基础。当前，非住宅用地使用权续期有现实紧迫性。应充分认识土地使用权续期的专有性，让每一位业主自行申请续期，才能保障房屋产权的稳定性，落实中央产权保护政策。
关键词：土地使用权；续期；共同决定；产权保护
近期，笔者办理了一起申请工业用地土地使用权续期的行政案件。原告方为某市一工业区的厂房业主之一，因国土部门不同意该工业区土地使用权续期，遂起诉成讼。国土部门在该案中主张，应由物业管理区域内或者建筑物内按照人数过半且专有面积过半的规则（以下简称“双过半规则”），共同决定并申请土地使用权[1]续期。鉴于物业管理区域内土地使用权的共有属性，作为共有人的全体业主共同决定土地使用权续期，似乎顺理成章，因此该观点具有较大的迷惑性。
由于工业用地、商业用地的土地使用权年限普遍较短，即将面临大范围、集中到期，上述观点将直接影响广大厂房、仓库、办公楼、商铺业主的前期准备工作，并可决定业主的续期申请能否获得批准、业主土地使用权及地上建筑物所有权的稳定性能否得到保障，因此很有必要对上述观点做深入探讨。
众所周知，《民法典》第二百七十八条、国务院《物业管理条例》第十一条对于物业管理区域内需要业主共同决定的事项有明确的规定，将业主共同决定事项限定为以下内容：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）筹集建筑物及其附属设施的维修资金；（七）改建、重建建筑物及其附属设施；（八）改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；（九）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。显然，土地使用权续期事项不属于前八项的内容，相关国土部门只能将土地使用权续期作为第九项兜底条款中的事项。由于土地使用权属于全体业主共有，若仅从外观考察，似乎可以得出土地使用权续期属于前述第九项事项的结论。但实际上，该观点违反了《民法典》第二百七十八条的立法本意，经不起逻辑推敲及现实的拷问。笔者试从多角度抽丝剥茧、去伪存真，论证该观点的错误及对实践的误导：
一、土地使用权续期事项列入兜底条款，不符合立法者的本意
土地使用权是业主的主要权利之一，土地使用权不能续期，即意味着业主丧失土地使用权。同时，基于“房地一体”的法律制度，业主不再享有土地使用权，将直接导致房屋所有权的消灭以及业主资格的丧失。因此，土地使用权续期对全体业主的重要性不言而喻，且该重要性明显高于《民法典》第二百七十八条明确列举的前六项事项。从立法体例及逻辑上讲，由于《民法典》立法者已同时在该法第三百五十九条确立了土地使用权续期制度，因此立法者若认为土地使用权续期属于第二百七十八条规定的共同决定事项，定会将该事项单独、重点列出。但立法者并未在第二百七十八条明确列举该事项，证明立法者并无意图将土地使用权续期纳入业主共同决定事项。
而且，按照《民法典》第二百七十八条的规定，第六项筹集维修资金、第七项改建重建建筑物及其附属设施，第八项改变用途，必须达到双四分之三多数[2]才能形成决议；而该三项事项之外的其他事项（包括第九项事项），均只需达到“双过半”多数即可。显然，《民法典》对第六项、第七项、第八项事项规定的形成决议条件，较其他事项更为苛刻。究其原因，乃该三项事项与业主切身利益更为紧密，所对应的权益也更为重要。循此逻辑，笔者假设土地使用权续期属于全体业主共同决定事项，然后再分析其形成决议所需达到的条件。由于土地使用权续期属于业主的主要权益，且直接关乎房屋产权及业主资格的消灭，该事项的重要性明显高于维修资金的使用及建筑物的改建重建，因此其表决条件理应达到四分之三以上多数。但按照相关国土部门的观点，该事项列入第九项事项，形成决议仅需“双过半”多数，与该事项的重要性明显不相匹配，违反了法律规则须具有“内在一致性”[3]的要求。而造成规则“内在不一致”的根源即为前述假设，因此该假设不符合立法逻辑及立法本意，土地使用权续期并不属于业主共同决定事项。
二、最高人民法院司法解释对《民法典》第二百七十八条兜底条款的具体规定也未包含土地使用权续期事项
《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称区分所有权解释））第七条规定：“处分共有部分，以及业主大会依法决定或者管理规约依法确定应由业主共同决定的事项，应当认定为民法典第二百七十八条第一款第（九）项规定的有关共有和共同管理权利的‘其他重大事项’。”由于土地使用权由全体业主共有，国土部门即想当然地认为“处分共有部分”中的“共有部分”包括土地使用权。
笔者认为，对“共有部分”概念的解释应放入整部《民法典》中进行。因为任何法条都不是孤立的，法谚有云：适用一个法条，就是运用整部法律。我们应将一部法律中各法条联系起来理解，“在多种字义上可能的解释之中, 应优先考虑有助于维持该规定与其他规定事理上的一致性者”[4]。
因此，《民法典》及区分所有权解释中的“共有部分”应按照体系解释方法探究其内涵和外延：
第一，《民法典》第二百七十八条关于业主共同决定事项的规定，属于物权编第二分编“所有权”第六章“业主的建筑物区分所有权”的内容；而建设用地使用权的规定则放在物权编第三分编“用益物权”第十二章“建设用地使用权”，有关建设用地使用权续期的规定为第三百五十九条。因此，两个条文规制的对象完全不同。
第二，“共有部分”为物权编第二分编第六章“业主的建筑物区分所有权”中的概念，与该章“建筑物专有部分”相对，指的是“建筑物共有部分”，并不包括土地使用权。物权编第二份第六章中的法条对“共有部分”概念的使用，皆可证明该“共有部分”专指“建筑物共有部分”，如该章第二百七十一条、第二百七十三条。
第三，最高人民法院区分所有权司法解释是针对物权编第二分编第六章而制定，因此该司法解释第七条规定的“共有部分”同样应当是指“建筑物共有部分”，不包括土地使用权。
由上，可以对最高人民法院区分所有权解释作出如下结论：该解释所规定的纳入全体业主共同决定范围的“处分共有部分”事项，仅指对建筑物共有部分的处分，不包括土地使用权的处分，当然也不包括土地使用权续期。
三、住宅用地的土地使用权自动续期制度已否定了需要全体业主共同决定的主张
《民法典》规定住宅用地土地使用权自动续期，即证明物业管理区域内每一个业主的续期权利是独立的，而非《民法典》第二百七十八条规定的共同决定事项。否则，《民法典》就不应当仅是规定住宅用地自动续期，而应当规定先满足双过半规则，之后方可无条件办理续期。直接规定住宅用地自动续期，则意味着：无论其他业主是否同意续期，也无论愿意续期的业主是否达到半数，都应当为每一位业主办理续期。显然，根据《民法典》的住宅用地自动续期规定，即可确定土地使用权续期事项不属于业主共同决定范围。
四、同一物业管理区域甚至同一建筑物内土地使用权届满期限不一，要求业主共同表决土地使用权续期事项，缺乏现实基础
在对《民法典》第二百七十八条第一款第九项进行解释时，我们不能忽略下述现实情况：
其一，早年土地制度改革过程中，将原划拨用地变更为出让用地，需要各业主补缴土地出让金及办理土地性质变更手续。由于小区内或建筑物内各业主相差数年甚至十年以上时间办理手续的情况比比皆是，导致他们的土地使用权年限起始和截止时间完全不同。
其二，即使已经属于出让用地，有些地方的国土部门依然允许房屋业主多缴土地出让金、单独办理土地使用权年限延长手续，也加剧了物业管理区域内或建筑物内土地使用权年限届满时间不一的状况。
其三，商住混合建设的现象在我国相当普遍。住宅楼的底层房屋往往为商铺，由于商铺的土地使用权最高年限为四十年，与住宅土地使用权年限相去甚远，商铺业主的土地使用权届满时间将明显早于同一栋楼内的住宅业主。
可见，在我国，同一物业管理区域内甚至同一建筑物内，各业主的土地使用权届满期限不一属于普遍现象。因此，我们有充分的理由认为：土地使用权续期表面上属于全体业主共同面临的事项，但由于土地使用权期限届满时间的差异性，致使该事项在全体业主间已不具有共同性，因而不具备全体业主共同决定的事实基础，交付全体业主表决不具操作性。
五、土地使用权续期具有极强的专有性，应由物业管理区域内各业主单独行使续期权利
我国实行“房地一体”的法律制度，房随地走或地随房走。若土地使用权不能续期，将直接导致建筑物专有部分（即业主的自有房屋）所有权的消灭。显而易见，国土部门将直接导致业主房屋所有权消灭的事项，作为共有权利或共同管理事项对待，进而由全体业主按照双过半规则来共同决定，势必造成自己的房屋产权由他人行使处分权的结果，严重侵害了业主的所有权权益，违背了《民法典》对私人所有权的保护规定。因此，《民法典》规定的业主共同决定事项应当指的是建筑物专有部分权利事项之外的事项，不应包括土地使用权续期这一直接关系专有部分所有权消灭的事项。土地使用权续期事项只能由每一个业主分别、自行决定，而不能由全体业主共同决定。
结语：
2016年11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》公布，产权保护受到前所未有的重视。由于产权（物权）的重要特性就是其权益的稳定性[5]，保障公民、工商业从业者权益的稳定性，就是保护其产权。如果产权人不能自行决定土地使用权续期，受制于他人的意志，产权稳定性必将无从保障。
当前，受各种客观环境影响，民间投资者的信心出现一定程度的动摇，亟需提振。有恒产者方能有恒心。土地使用权作为投资者最重要的产权，土地使用权续期作为产权的一个重要权益，切勿等闲视之。
笔者主张，在房屋的物理存续期内，除非因公共利益[6]，需要收回土地使用权而消灭房屋产权，政府皆应同意物业管理区域内每一业主自行申请续期，并为他们办理续期手续，以保护产权的稳定性。对于未申请土地使用权续期的业主，国土部门则可收回其土地使用权并依法确定对其房屋是否予以补偿，之后方可使用、处分该等业主的房屋产权，以保障国有土地的所有权权益。可见，国土部门分别处理同一物业管理区域内申请续期业主与不申请续期业主的土地使用权及房屋产权，互不冲突、并无矛盾，既能落实中央的产权保护政策，又能维护国家作为土地所有者的权益，何乐不为。
参考文献：
[1]本文“土地使用权”均指国有建设用地土地使用权。
[2]指同意决议的业主人数达到表决人数的四分之三，且同意决议的业主的专有部分建筑面积也须达到表决部分专有面积的四分之三。
[3]熊明辉，杜文静：科学立法的逻辑[J]，法学论坛 2017，32(01)，80-89
[4]卡尔.拉伦茨，法学方法论[M]，北京:商务印书馆，2004
[5]原国土资源部介绍《不动产登记条例》的核心原则即是物权稳定，见《人民日报》2014年12月23日02版《物权稳定 便民利民》。
[6]《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”。