柏云美
云南省地图院，云南 昆明 650034
摘 要：为了提高我国的新型城镇化发展进程，可以采取健全目前的节约集约用地制度，将规划外的建设用地总量进行限制，严格控制建设用土地的过度增长情况，逐渐盘活现存建设用土地的数量，全面提高我国城镇土地的利用效率，解决现今城镇化发展进程中的低效土地利用遇到的问题献计献策，这不仅可以加快我国城镇化的发展进程，还能为保障我国经济社会的可持续发展能力提供基础原动力。文章将根据城镇低效土地整治规划技术基础上，分析城镇低效土地的整治目标和整治方式，优化我国目前的土地利用结构，加强城镇土地的基本承载能力，为促进新型城镇化发展提供可行性的意见。
关键词：国土空间规划；城镇低效土地；土地整治；
按照《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》、《全国土地整治规划(2016—2020年)》等文件要求，应将促进城乡统筹发展为城镇化发展的基本导向，在日常的工作中加强对城乡中散乱、闲置、低效土地的整治力度；从精准扶贫和脱贫的角度，将贫困地区土地尽可能的盘活和利用，采取政府政策扶持、提高资金投入等方式推进扶贫工作的开展；同时还应当从保护生态环境的政策出发，将已经废弃、退化、污染、损毁的土地进行集中治理和修复，降低环境问题带来的土地使用问题，加强土地的利用率和永续率。
地方政府应当在国土规划的过程中遵循中共中央、国务院和自然资源部的政策方向，并坚持以创新、协调、绿色、开放、共享为基本的发展理念，同时符合资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价(简称“双评价”)的情况下，不断推进城镇低效土地整治的发展进程，采取不同的整治手段转变已有的城镇经济增长方式，对促进我国城镇更新改造和产业转型升级和优化土地利用率，具有十分迫切的现实意义。
1、国土空间规划总体要求
为了加快我国各省市和地区对国土空间的修复和利用进程，并且有效对城乡建设用地合理布局进行优化，相关部门应当针对城乡低效土地的实际情况做出科学有效的规划，使国土空间规划下的土地整治规划更加规范、有效，并且可以具备更强的针对性、指导性和可操作性。
为了做到以上的城镇低效土地规划整治要求，首先需要对目前现有的土地规划框架进行研究和分析，相关部门需要根据“双评价”的内容，科学的对城镇现有的低效土地进行潜力发掘和综合整治。通过推进城乡低效土地改造，提高土地利用效率，增强城乡建设用地供给，助力乡村振兴。在符合国家国土空间总体规划的前提下，结合当地经济社会的发展水平，积极稳妥推进低效土地整治工作。不论是进行整治工程界定、改造方式、用地布局、用地强度等工作，都应符合城镇低效土地整治规划的总体要求。
2、城镇低效土地整治内容及目标
2.1城镇低效土地整治内容
根据目前的国土空间规划战略意图和使用土地资源的主要渠道，结合国土空间规划用途的分类及基本准则，我国的城镇低效土地整治内容可归纳为以下多个类别：
低效居民住宅使用土地；低效待改造老旧居住区、棚户区以及城中村等居住用地；低效公共管理与公共服务设施使用土地；由原本的行政机构或者是经济条件下建设使用而现阶段需搬迁的服务类用地；土地利用率较低且原本的建设用行业已经不再使用于当前社会发展需要淘汰的低效使用土地；低效工业用地；国家产业政策规定下急需淘汰或者是升级的低效使用土地；物流行业使用但利用率较低的土地；已经获批但是没有使用规划的土地；已经法定流程批准，现阶段批而未用或批而未供的闲置用地；其他遭到产业废弃、土壤作用退化、受到化学或者其他方式污染或损毁的土地，需要经过改造和规划才能进行再利用的土地等。
2.2城镇低效土地整治目标
政府部门需要在符合国家国土空间规划的背景下，以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基本依据，加快我国的城镇低效土地整治工作进程，具体政治目标入下：
以城乡结构优化、功能完善为目标，整合用地资源，提升土地利用率。以产业升级、集约发展为目标，、促进落后产能的更新换代，优化产业结构，提升环境质量，增强综合竞争力。以提升农村人居环境、改善生活品质为目标，优化村庄布局，扎实推进社会主义新农村建设。以优化土地使用效能为目标，通过土地整治、增减挂钩等措施，助力城乡发展建设用地需求与供给矛盾的破解。
3、城镇低效土地整治规划及措施
政府部门在进行城镇低效土地整治规划的过程中，影响根据实际整治区域的城镇低效土地的特性，有针对性的制定土地整治的制度和基本导向，采取不同区域城镇差异化的整治规划模式，有效的落实各省份和地区的城镇低效土地整治工作。
3.1土地使用权人改造
首先是对城镇低效土地整治方式土地使用权人的改造工作，相关部门需要根据国土规划情况找出符合年度计划且在城镇建设控制区范围内的，可以由原土地的使用权人进行自主改造；如果涉及到城镇土地使用权出让或者其他形式做出过改变的，可以先用签订协议的方式将出让手续进行完善，让使用权人补缴土地在出让时期的费用；当土地用途进行改变的或者有一某些原因将土地利用强度进行的加强的，还需要根据实际情况对土地出让差价进行计算并完成补充缴费。
3.2引入社会资金改造
其次政府部门应当根据土地的实际情况适当的引入社会资金对其进行有效的低效整治和改造。在对纳入城镇低效土地整治范围的经营性用地进行改造和整治时，应当由政府部门对前期的工作进行规划，如拆迁、安置、补偿等前期工作与规划相符的开发活动连同土地使用权等都应有政府包揽。在城镇低效土地整治工作的过程中，政府部门应当在其中发挥市场宏观调控的作用，经过公开招标的、引入社会投资、合理分配资金和土地规划等方式有效提高城镇中低效经营类土地的利用率，并在引入社会资金整治之后提升土地的原有价值。
3.3农村集体经济组织改造
再次是将农村集体经济组织下的城镇土地做出规划整治和改造。在国土规划中属于时城镇建设范围之内的，根据该土地使用权所有的集体经营和管理的相关制度进行改造。相关部门可以通过签订出租或者是出让等内容的协议，将土地作为集体经营性用地开发和改造，促进我国城镇集体经济组织的可持续发展。
3.4政府回购改造
城镇低效土地整治工作还应当包括政府回购的改造措施。在城镇需要政治和规划的区域，政府应当根据该土地的实际情况和利用程度，出资依法收回或者收购土地的使用权，将其纳入到国家土地储备计划中，优先用于城市基础设施和公共服务设施建设。
3.5改造收益合理分配
最后在对城镇低效土地进行整治之后应当对土地改造后的收益进行合理分配。在城镇低效土地整治工作中，政府通过征收农村集体建设用地或者回收、回购原国有土地使用权进行经营性开发利用的，应当将其一定比例的土地出让收益返还到原村镇集体经济组织或者国有土地的使用权人，将一部分资供乡村文化、体育、卫生、医疗设施的建设及原国有土地使用权人经营使用，促进村镇经济文化的发展。
结束语：
综上所述，文章对国土空间规划下城镇低效土地整治的内容和目的进行了分析，政府可以在对城镇低效土地进行整治规划之后，改变原本低效土地混杂交错的使用和分布格局，整合土地资源，盘活存量用地，完善公共服务设施，实现我国经济和环境的可持续发展。
参考文献：
[1]连恒,仲星,韩丛波,党军勇,贾明明.国土空间规划背景下城镇低效土地整治研究[J].安徽农业科学,2020,48(24):247-249.
[2]郑利平.农房集聚 统筹城乡 着力推进小城镇环境综合整治——以嘉善县为例[J].浙江国土资源,2017(04):18-22.
[3]李韧,毛晨炜.市级国土空间规划编制的实践与思考——以衢州市为例[J].浙江国土资源,2020(11):42-44.
[4]樊伟,赵海鹏.内蒙古自治区城镇土地整治类型探索[J].城市建设理论研究(电子版),2018(36):9.
[5]郭小忠. 新型城镇化进程中的土地集约利用问题与对策[D].中国地质大学(北京),2017.
[6]林坚.落实节地战略 推进城镇低效建设用地整治[J].国土资源,2017(05):41.
[7]陈云伟.浅谈国土资源管理利用的“不可为”“可不为”“可为之”[J].浙江国土资源,2016(12):35-37.
[8]许言科.新型城镇化进程中的双保双赢之路——以中牟县为例[J].资源导刊,2016(12):24-25.
[9]荀文会,孔令苏,贾艳萍,程铭,陈建峰.“十三五”土地整治规划编制的思考——以沈阳市为例[J].国土资源,2016(11):46-48.
[10]牛伟,肖立新,李佳欣.复合生态系统视域下生态涵养区建设对策研究:以冀西北地区为例[J].中国农业资源与区划,2016,37(4):87－92.
[11]胡一婧.推进节约集约用地为经济可持续发展提供土地要素保障[J].浙江国土资源,2015(02):48-49.
[12]翁一峰,吕斌,鲁晓军.“产权关系”视角下的乡村空间发展探究:以无锡市阳山镇为例[J].城市规划,2014,38(10):51－58.