黄琳
广西国土资源规划设计集团有限公司 广西南宁 530022
[摘要]国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。笔者以广西壮族自治区为例，按照新发展理念和高质量发展要求，从建立国土空间体系、把握编制核心内容、提高编制科学性三个方面，分析探索国土空间规划编制的新思路。
[关键词]国土空间规划;编制；体系
引言
党的十九大提出，2035年基本实现美丽中国目标。建设美丽中国的重要前提是编制好国土空间规划，谋划好国土空间开发与保护的布局，形成节约资源和保护环境的国土空间格局，使每一寸国土空间都能得到合理利用和有效保护，使人与自然和谐共生，为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
1深刻认识建立国土空间规划体系的重大意义
建立国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大部署，是加快高质量发展的重要举措。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央就加快形成节约资源和保护环境的空间格局作出了一系列重大决策和改革部署。党中央、国务院相继出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确了建立国土空间规划体系和监督实施的总体要求、方法路径和目标任务，为规划编制工作提供了根本遵循。
新中国建立以来，我国各级各类空间规划为推动和加快全国及地方经济社会进步发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面起到了不可或缺的重要作用。但客观来看，由于规划体系体制等方面原因，我国各类规划自成体系、互不衔接甚至冲突矛盾的问题及其影响日益突出，在相当程度上影响规划功能作用的发挥。如何从创新规划体制、重构规划体系等方面推进“多规合一”，以便更好和充分发挥空间规划在经济社会各领域发展中的功能作用，已成为我国全面深化改革、推动经济转型与科学发展的重要课题和当前经济管理领域迫切需要解决的现实问题。建立系统一致、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，是统筹保护利用好宝贵空间资源、合理土地使用及空间配置的前提保证，是保障主体功能区战略、新型城镇化战略、乡村振兴战略等国家重大战略落实落地、促进区域科学发展及可持续发展的必然要求。
广西是维系珠江下游特别是粤港澳地区生态安全的重要屏障，地貌复杂多样，山多地少，空间分异明显，总体呈现出三面环山、指状盆地、以西江为主的枝状河流的特征。特殊的地理位置和国土空间格局，决定了广西既有加快推进工业化、城镇化的繁重任务，也面临越来越大的资源环境压力。如何处理好资源保护和加快发展的关系意义十分重大。要立足资源环境承载能力和国土空间适宜性评价，充分发挥广西沿海沿边沿江的独特区位优势，明确空间发展目标、统筹优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，强化国土空间规划和用途管控，形成能用、管用、好用的“一张蓝图”和“一本空间规划”，为加快广西十五年赶超跨越发展步伐提供空间保障。
2准确把握国土空间规划的核心内容
2.1坚持底线思维
国土是生态文明建设的载体，也是中华民族永续发展的物质基础。党的十八大将生态文明纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局统筹推进。党的十九大提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，同时把建设社会主义生态文明、增强“绿水青山就是金山银山”意识、实行最严格的生态环境保护制度写入党章。第十三届全国人大一次会议将生态文明建设纳入宪法，进一步明确了“生态文明”的重要地位，为生态文明建设提供了扎实的制度保障。2017年，习近平总书记视察广西提出“五个扎实”新要求，要求扎实推进生态环境保护建设，特别强调“广西生态优势金不换，要坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针，把人与自然和谐相处作为基本目标，使八桂大地青山常在、清水长流、空气常新，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点、成为展现美丽形象的发力点”。这些论述，深刻揭示了生态文明建设的战略地位、生态文明建设与经济建设的辩证统一关系和自然生态系统的整体观，成为国土空间规划工作的重要遵循。
统一的国土空间规划管理，是解决“三条红线”目前存在的矛盾冲突、推进划定的契机，也是落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度的重要举措。在编制国土空间规划过程中，要从维护国家和区域生态安全的角度出发，按照人口资源环境相均衡、经济社会效益相统一的原则，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，尤其需要严格控制开发强度，合理确定空间管控底线和规模底线，促进经济社会发展、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载力相适应。
比如，红水河流域岩溶山地区、各类自然保护地、重要滨海湿地、重要河口等均属于重点生态功能区域，对维系国家和区域生态安全具有重要作用。要将其全部划入生态保护红线进行严格保护，强化区域水源涵养、土壤保持、生物多样性保护等生态服务功能，提升生态空间的完整性和连通性。
2.2落实重大战略部署
近年来，中央深入推进新时代西部大开发、加快建设粤港澳大湾区、西部陆海新通道，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，广西迎来了深度融入国家战略格局、实现赶超跨越发展的重大战略机遇期。习近平总书记在2015年和2017年关于广西工作的重要讲话中，赋予广西“三大定位”新使命、提出“五个扎实”新要求，明确了广西发展的定位、方向和路径，对开放发展、生态文明、农业发展、边境建设等多个方面提出了很多具体的指示。自治区党委、政府把全区发展放到全国大局和面向东盟、面向世界开放的大格局当中，积极谋划广西未来发展方向和重点，提出了“南向、北联、东融、西合”全方位开放、“强龙头、补链条、聚集群”工业强桂、北部湾经济区与粤港澳大湾区“两湾”联动发展、强首府、北钦防一体化、海洋强区等战略。
在具体编制过程中，要全面落实国家和自治区重大决策部署，体现国家和自治区发展规划的战略性，对空间发展作出战略性系统性安排。在此基础上，科学研判广西发展趋势、面临问题和挑战，对照“两个一百年”的奋斗目标，研究提出2035年的发展定位、空间战略格局、发展策略、目标指标等，进一步擦亮用好“大开放”“大生态”“大合作”的金字招牌，将广西的区位优势、平台优势、生态优势转化为发展优势、经济优势，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。
2.3提高资源利用效率
提高资源利用效率是人类社会发展的永恒主题。这既是破解保护与发展突出矛盾的迫切需要，也是促进人与自然和谐共生的必然要求。党的十九届五中全会提出，全面提高资源利用效率，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。广西自然地理格局呈现大山大江大海的特征，全域70%为山地和石山，仅有不足30%平原，适宜工业化、城镇化和农业建设的面积有限，生态极重要极敏感面积较大，大规模高强度的工业化城镇化开发只能集中在有限的国土空间内，主要分布在浔郁江平原、桂中盆地、左江河谷以及北部湾沿海地区。
在新的发展时期，广西必须按照保护优先、节约优先的要求，走空间节约集约的发展道路，切实提高国土空间开发保护质量和效率。一是科学配置建设用地资源。各地空间规模要与人口分布、环境容量、未来的发展定位和目标相匹配，加强南宁都市圈、北部湾沿海等经济优势区域的空间保障，促进资源要素合理流动。提高城镇空间使用效益，加强各类发展主体和平台的整合，促进城市紧凑发展、成片开发，确保建设一片成功一片，避免四面开花、重复建设。二是加强水资源综合配置。要强调水资源的极端重要性，把水资源承载能力作为最大刚性约束条件，通过以水定城、以水定地、以水定人、以水定产等方式，合理规划人口、产业和城市发展。比如对缺水地区，要加强对产业项目选址和布局的引导，限制耗水量较大的产业和项目落户；对工业用地水土资源失衡状况较突出的区域，要避免需水量大的工业产业项目布局，提高区域蓄水供水能力，促进水土资源协调利用。三是加大存量土地的盘活力度，为经济社会转型发展增加国土空间。结合城镇规划布局，加快处置批而未供和闲置土地，大力推进城镇低效用地再开发。重整布局零散、可开发建设土地面积有限、土地开发利用难度较大的园区，推进产业园区提档升级。因地制宜盘活农村建设用地，通过田、水、路、林、村的综合整治，进一步提高农村建设用地利用效率。
3提高国土空间规划的科学性
3.1深化公众参与
国土空间规划最终目的是要解决经济发展、城乡建设以及人民群众的居住、生活、交通出行等实际问题，是服务于人民群众的规划。因此，要坚持以人为本的原则，顺应时代变化，将满足人民日益增长的美好生活需要，作为编制国土空间规划的出发点和落脚点。在具体编制过程中，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，深入基层、加强调查研究，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中来，坚持以人的需要、人的感受、人的全面发展来安排好生态空间、生产空间、生活空间，将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向好融为一体，真正做到通过科学合理高效的规划，使广大人民群众的生产生活更加便捷、更加美好，切实提高人民群众的获得感幸福感。
3.2加强衔接协调
空间治理是国家治理体系的重要组成部分。国土空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。要按照下级规划服从上级规划、等位规划相互衔接协调的原则，正确认识、科学处理好各个规划之间的关系，做好规划衔接协调。国土空间规划要以区域发展战略和定位为基本导向，细化落实发展规划目标任务，为全区重大战略任务落地实施奠定空间基础。国土空间规划对各个行业专项规划具有空间性指导和约束作用，包括海岸带、自然保护地等专项规划，跨行政区域或流域的国土空间规划，以及交通、能源、水利、农业、环保等涉及空间利用的某一领域的专项规划。专项规划应遵循落实国土空间规划总体要求，严格落实其确定的指标要求，不得违反生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和海洋控制线等管控要求。
作者简介：黄琳（1985-），女，汉族，广西玉林市人，本科，中级工程师，主要从事国土空间规划、土地利用总体规划编制，国土调查等工作。