广东益文建设工程造价咨询有限公司
摘要：本文将全过程造价控制管理分为三个阶段，即建设项目设计阶段、建设项目施工阶段、建设项目竣工验收阶段的造价控制管理。分析认为，造价控制管理的策略包括：完善内部治理机制并落实终身追责制度、合理选择第三方监理单位压实主体责任、提升施工风险研判质量建立准备金制度、对标项目方案以滚动计划助力造价管控。
关键词：建设项目；全过程造价管理；策略
所谓全过程造价管理是指，从项目可行性研究开始，经方案优选、初步设计、施工图设计、组织施工、竣工验收直至项目试运行投产，实行整个项目周期的造价控制和管理。为了更高的展开研究，笔者将全过程造价控制管理分为三个阶段，即建设项目设计阶段、建设项目施工阶段、建设项目竣工验收阶段的造价控制管理。笔者认为，需要在问题导向下展开对建设项目全过程造价控制管理策略的分析，而问题在本文中则反映为每个阶段所存在的主要矛盾。由此，这就构成了本研究的出发点。
1 制约建设项目全过程造价控制管理的因素分析
以政府财政投资的物流园区项目为例，制约因素按造价控制阶段可分析如下：
1.1 建设项目在设计阶段存在偏差
城市物流园区项目的建设，需考虑到该城市所处的区位条件，以及结合城市发展规划，物流园区在10年内所预计形成的吞吐量等指标条件进行选址、勘察、可行性论证和项目设计。然而，在构筑城市品牌的战略驱动下，部分城市可能会拔高物流园区的功能定位，进而在人为因素干扰下误导了项目设计工作。如，某城市地处两大区域中心城市之间，从理论上具有良好的区位条件，但数据显示：在A中心城市与B中心城市间的物质流通中，只有占比为1/5的物资经由建设项目所在城市中转。那么根据假设A到B的物资都由建设项目所在城市中转，则势必会严重拔高物流园区的建设规格。
1.2 建设项目在施工阶段监管缺位
政府财政投资类建设项目并不一定由政府财政全额拨款，而通常采取“政府+社会资本”的建设模式，即所谓的PPP模式。随着中标企业参与物流园区建设，在建设项目施工过程中政府方面则会陷入监管缺位的困境。该困境的形成原因很多，但主要归因于：（1）建设项目施工过程所呈现出的专业化、流程化、复杂化的特点，阻碍了政府方面有效监管行为的实施。（2）在建设项目施工中，中标企业可以转变为总发包方，以层层外包的形式完成物流园区建设。从而，这又进一步弱化了政府方面的监管力度。
1.3 建设项目在竣工阶段评价缺失
在建设项目阶段性竣工验收中，可以从造价核算中发现该建设模块是否满足造价控制预期。即使该建设模块的实际资金使用量超出预算，但仍可以在总预算不变，通过调整施工方案得到有效解决。然而，在建设项目施工过程监管缺位的影响下，总体竣工验收阶段却因评价缺失而是造价控制管理工作陷入被动。该物流园区3年建设周期结束，在最终的总体竣工决算时发现，该建设项目实际资金使用量超出计划资金使用量的12%。此时，必然会对建设项目所在城市的财政收支造成负面影响。
2 应对制约因素的思考
针对以上所提出的三阶段制约因素，笔者分别做以下思考：
2.1 应对建设项目设计阶段制约因素的思考
从前面的问题描述中可知，人为因素干扰可能会对项目设计阶段造成影响，进而随着项目设计方案落地，其中所存在的造价控制管理也就孕育而生。根据全过程造价控制管理原理可得，事前造价控制若是存在偏差将极易产生系统性风险。因此，在建设项目设计阶段强调科学严谨的态度时，还需从完善内部治理机制来规避人为因素的干扰。完善内部治理机制的着力点应为落实主体责任，并强化终身追责制度的落地、落实。
2.2 应对建设项目施工阶段制约因素的思考
在建设项目的施工阶段，因存在着信息不对称和信息不充分现象的干扰，作为政府的发包方无力对施工中的造价控制进行监管，且在长达3年的建设周期内也面临着多次调整建设方案的需要。建设项目施工实践表明，当前亟待解决的问题便是提升发包方对施工中造价控制的监管力度，这构成了应对建设项目施工阶段制约因素的关键。既然政府在面对物流园区建设显得不够专业，那么政府便可以聘请第三方专业机构代理政府的监管事宜。
2.3 应对建设项目竣工阶段制约因素的思考
在本文所给出的案例中，物流园区建设遵循了PPP游戏规则。中标企业在完成物流园区建设后，可以在规定年限内经营物流园区以收回成本和获取恰当的收益。因此，建设项目竣工阶段的造价决算与中标企业的利益关联度不强，所以难以让中标企业自觉提高资金的使用效益。应对该阶段制约因素的思路可以从两个方面入手，绑定计划造价控制管理目标，以滚动计划法按项目建设进度拨款。再者，便是在造价控制管理中引入权变管理理念，以追求整体造价控制管理最优为目的。
3 具体的措施
根据以上所述，具体的措施构建如下：
3.1 完善内部治理机制并落实终身追责制度
无论是PPP建设项目还是商业化建设项目，都需在事前造价控制管理中完善内部治理机制。内部治理机制的作用在于，在相关利益方之间形成相互制衡的制度。最为有效的制度安排便是，落实终身责任追求制度。建设项目设计阶段主要由：项目可行性研究、方案优选、初步设计、施工图设计等环节构成，那么每个环节的参与主体都应对甲方负责，所以需以项目团队的名义分别与甲方签订责任书，并在责任书中明确惩戒条款。对项目设计施加影响的政府官员，则可以引入舆论监督给予规制。
3.2 合理选择第三方监理单位压实主体责任
在甲方无能力或无精力完成建设项目施工造价控制管理时，则可以合理选择第三方建立单位代理监管工作，但需压实监理单位的主体责任。以物流园区建设为例，监理单位所委派的监理人员，应充分了解物流园区的功能定位和建设模块，并详细把握各项建设资金的配置额度。针对施工中所存在的信息不对称现象的干扰，甲方则可以引入激励机制：乙方在按合约完成阶段性建设任务后，结余资金可按比例作为乙方的奖励性资金使用。监理单位则需对乙方的工作质量进行精准把握。
3.3 提升施工风险研判质量建立准备金制度
甲方和乙方在面对建设项目时需秉承合作的姿态，一同研判施工风险以规避双方在合作中所可能遭遇的损失。如在物流园区建设中，政府方面应与中标企业一同进行风险研判，中标企业依据已有的建设案例，在大数据分析基础上寻找到最易发生的风险点，并根据建设项目所在地的实际情况进行风险预判。在此基础上，政府方面需为建设项目施工中的风险应对建立准备金制度。
3.4 对标项目方案以滚动计划助力造价管控
甲方应对标项目方案，以滚动计划助力最终的造价控制管理，即根据项目设计方案和施工安排，随着阶段性竣工验收合格之后，再对下一阶段的施工任务拨付经费。这样一来，不仅可以增大乙方在获得建设资金时的交易成本，使其在施工中节约资金使用。再者，还能让甲方在造价控制管理中处于主导地位，并为造价管控引入权变管理创造条件。
4 结语
综上所述，需要在系统视域下考察造价控制管理的三个阶段的关系，建设项目设计阶段的造价控制管理意在防止系统性风险发生；建设项目施工阶段构成了造价控制管理的重点和难点；建设项目竣工验收阶段的造价控制管理对评价资金使用效益起到关键作用。
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