况星尧
重庆市涪陵区建筑业服务中心
【摘要】建设领域清欠信访工作是一项复杂的系统工程，是全社会和人民群众广泛关注的热点、焦点，关乎国计民生和社会稳定。本文从建设领域清欠信访工作的现状入手，分析引入律师作为社会第三方参与清欠信访化解的必要性，并对律师“介入”建设领域清欠信访化解的工作原则、范围、方式、保障等工作机制提出建议，以期为破解此类信访困境提供参考。
【关键词】社会第三方；清欠信访；工作机制
党的十八届四中全会提出,全面推进依法治国，发挥人民团体和社会组织在法治建设中的积极作用。这必将为我国建设社会主义法治国家开启新的征程。随着国家从战略层面确立“一带一路”、新型城镇化建设方兴未艾，在新型城镇化不断推进的进程中，建设领域拖欠工程款和农民工工资问题也不容忽视，将严重影响社会和谐稳定。如何依法清理建设领域拖欠（清欠）问题，已成为当前急需解决的课题。鉴于此，笔者围绕律师作为社会第三方参与建设领域清欠信访化解机制进行了一些探索和思考，为破解此类信访困境开辟一条新的途径。
一带一路：是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称。
新型城镇化：是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。
一、建设领域清欠信访工作的现状
（一）从数量上看，信访量受诸多因素影响呈上扬态势。
近年来，由于世界经济增长低迷，国内经济下行压力加大，国家调控房地产市场力度加大和银根紧缩，发（承）包人融资难度加大和销售市场疲软，房地产开发项目拖欠工程款问题尤为突出。加之建筑市场人工、材料、机械设备价格逐年上涨等因素影响，引发工程合同纠纷致使工程款久拖不决，从而拖欠建筑业农民工工资现象增多凸显，“陷入屡禁不止的怪圈”。
（二）从形式上看，集（群）访、闹访和缠访等问题突出。
建设领域拖欠问题，一则金额大，动辄拖欠几十、几百、
上千万元；二则人数多，涉及建筑业农民工几十、几百、上千人；三则集（群）访、闹访和缠访等问题突出。如果引发较大的社会舆情，处理起来难度更大。建设领域清欠信访已向以下三种类型呈蔓延之势：一是“施压型”信访。不给政府部门组织协调时间，经常几十上百人上访，不达到立即解决问题目的，就采取在接待场所滞留、滋事、非法聚集、围堵办公区或上街阻断道路交通或在工地现场跳楼、爬塔吊、爬脚手架等过激行为“讨薪”，集（群）访、闹访，给政府部门施压。二是“谋利型”信访。一些建设工程项目信访人抱有“小闹小赢，大闹大赢”心理，组织、教唆、怂恿建筑业农民工采取非法方式，以讨要工资为名，实则讨要未经当事人双方认可的工程款或劳务分包款，甚至弥补承包亏损等，谋取一己之利。三是“偏执型”信访。一些清欠信访案件有关部门已作出信访终结，甚至穷尽司法程序，信访人仍选择敏感时期重复、越级上访，不断缠访。
（三）从投诉内容性质上看，涉法涉诉类信访案件日益增多。
新形势下,建设领域清欠信访工作更加复杂化和“隐蔽性”，投诉内容从前几年单纯性的拖欠工程款和农民工工资问题，演变为因工程质量、施工安全、工期进度、工程结算、合同纠纷以及建筑市场人工、材料、机械设备价格波动等因素引起的欠款（薪）、讨款（薪）及劳资纠纷增多，占到清欠信访总数85%左右。此类信访案件绝大多数不单涉及《建筑法》及其标准规范规程，更多地涉及到《经济合同法》《劳动合同法》《劳动法》《民法》《民事诉讼法》《劳动争议调解仲裁法》《劳动保障监察条例》等法律法规政策的多个领域，涉法涉诉性质明显。
二、律师作为社会第三方参与化解建设领域清欠信访工作的必要性
（一）律师参与是依法化解清欠信访的内在需要。
从上述建设领域清欠信访工作的现状来看，信访量受诸多因素影响有增无减，集（群）访、闹访和缠访问题突出，涉法涉诉类信访案件日益增多，行政调解解决难度更大等。要有效化解这些矛盾纠纷，不仅需要法律的强大支撑，而且社会第三方积极参与也成为其内在需求，而律师作为社会第三方参与建筑领域清欠信访化解工作符合现行的政策规定。《信访条例》第十三条第二款规定，信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。《信访条例》第二十一条第一款第（一）项规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。十八届三中全会更提出明确要求“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”。由此可见，建设领域占到85%的绝大多数涉法涉诉类信访案件应当依照有关法定途径解决，并且通过律师这一“中介”将此类信访引向采用法律法规规定程序的正确途径上，实现涉法涉诉信访依法终结，避免信访人（农民工）重复上访、缠访、闹访而引发的社会问题。?
（二）律师参与是政府（部门）创新社会治理依法解决清欠信访突出问题的迫切需要。
十八届三中全会提出，鼓励和支持社会各方面参与，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，激发社会组织活力。传统的清欠信访工作模式是两元“政府（部门）—信访人”，引入律师作为社会第三方参与，形成较为稳定的“政府（部门）—律师—信访人”三元清欠信访工作机制，这也符合深刻影响许多国家政府改革的“多中心治理理论”③和“第三方治理理论”④。律师作为社会第三方“介入”，有助于提高政府
③多中心治理理论：上世纪90年代在公共管理研究领域出现的一种新的理论，其理论的创立者是以美国政治经济学家埃利诺.奥斯特罗姆夫妇为核心的一批研究者。多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务，提供公共服务。多中心强调参与者的互动过程和能动地创立治理规则、治理形态。
④第三方治理理论：﹝美﹞莱斯特.M.萨拉蒙教授在借鉴前人对第三部门理论研究的基础上，提出了第三方治理理论，这就是独立于政府、有能力且愿意参与公共服务的供给和监督政府运行的“第三方”力量，包括公民、私人组织（企业）和民间团体（NGO）等。在信访领域可界定为：能够为信访部门化解信访矛盾纠纷，提供各种帮助、服务或便利条件的机关、企事业单位、人民团体、专业人士以及具有社会责任感和正义感的其他社会成员等。
领导干部运用法治思维和法治方式化解建设领域清欠信访的意识和能力，摒弃“和稀泥”，避免行政瑕疵，改善信访工作质量和效率。而且，律师作为第三方具有社会性、独立性，比较了解社会不同层面的状况，能以平民的视角提出协调和处理信访事项的意见，可以给清欠部门提供建设性意见，也可给信访人（农民工）剖析其诉求是否合法合理、是否切合实际，说理性、说服力较强，在清欠信访工作中有“润滑剂”“粘合剂”等重要作用，大大降低清欠信访工作的难度和风险，有助于息诉息访，并最终解决拖欠问题，为建筑行业的转型发展创造稳定环境。
（三）律师参与是增强信访人（农民工）法治观念依法维护合法权益的现实需要。
建设领域被拖欠的信访人受“厌讼”和“人治”的传统文化影响，形成“信访不信法”“信上不信下”的中国式信访，施压型、谋利型、偏执型等信访“蔓延”，一些地方甚至出现“工闹”。一提起建设领域清欠信访工作，政府部门不得不承认，这是一块难啃的“硬骨头”。十八届四中全会要求，增强全民法治观念，推进法治社会建设。律师作为社会第三方参与清欠信访化解工作，具有现身说法、依例讲法等优势，有着天生的亲和特质，便于与信访人（农民工）沟通交流，达到全民普法的效果，增强信访人（农民工）知法、懂法、守法、用法维权的法制意识；律师更能够从法律的角度对清欠信访案件的利害关系进行法理分析，增强信访人（农民工）法治的道德底蕴，引导和支持信访人（农民工）理性表达诉求，从而提高广大建筑业农民工这一群体理性运用法律维权的能力，切实解决好他们最关心最直接最现实的利益（被拖欠的工资）问题。
三、构建律师作为社会第三方参与建设领域清欠信访化解机制的工作建议
建设领域清欠信访已成为一个中国式的社会问题，具有问题的复杂性、矛盾的尖锐性等特点，更有着各方利益的“博弈”，所谓“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”。该类信访案件涉及面广，专业性、政策性、经济性、法理性强。政府应主动“让位”，由其大包大揽的清欠信访工作模式向鼓励和支持第三方参与机制转变，适应从台前走到幕后，尽早构建律师作为社会第三方参与建设领域清欠信访化解的工作机制。该项工作机制建议从以下四方面考虑：
（一）工作原则。一是尊重和保障当事人合法权益的原则。《律师法》第二条第二款规定，律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。律师应当充分听取建设领域利害双（多）方当事人对客观事实的陈述，强化各方当事人的沟通、交流、答询和辩论，兼听则明，偏听则暗，尊重和保障当事人的合法权益。二是树立和维护法律在清欠信访工作中权威地位的原则。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。建设领域需要用法律来强化规则意识、倡导契约精神、弘扬公序良俗，律师作为社会第三方要积极引导当事人在参与工程项目建设过程中自觉守法、遇事找法、解决问题靠法、维护权益用法，从根本上遏制“小闹小赢，大闹大赢”的不良风气“蔓延”。三是坚持以人为本的原则。律师应从中立角度来看清欠信访问题，为信访人提供便捷、优质的法律服务，保障整个清欠过程的“公平、公正、公开”。同时，律师要尽可能考虑信访人“法度之外,情理之中”的诉求，最大限度兼顾法、理、情。
（二）工作范围。律师作为社会第三方并不一定参与所有的建设领域清欠信访化解工作。律师应积极发挥“法援人”的作用，主要参与以下清欠信访化解：一是涉法涉诉类信访案件化解。如建设领域中工程结算款（劳务分包款）争议、工程（劳务分包）进度款支付争议、合同条款争议、索赔以及劳动保障争议等涉法涉诉类引发的清欠信访案件。二是积案化解。通过政府有关部门对清欠信访多次调解无法达成共识，久诉不息，闹访、缠访的；三是其他案件化解。如不服政府有关部门对清欠信访作出或拟作出的处理意见的，由律师对信访案件进行调查论证，出具律师意见书，为清欠信访案件的化解及终结方面提供有力的法律依据。
（三）工作方式。政府有关部门应与律师或者律师事务所签约第三方服务协议，即政府以购买服务的形式邀请签约第三方（律师或者律师事务所），灵活采取联合接访、独立接访、信访代理等多种方式参与建设领域清欠信访化解工作。一是联合接访。在建设领域清欠信访重大接访中，特别是领导接待日，可以邀请签约第三方参与联合接访，无利害关系的第三方参与接访，发表适当客观的意见，协同开展说理释法，“心贴心”提供咨询服务，打开信访人的心结，有助于清欠信访矛盾的化解。二是独立接访。对建设领域清欠涉法涉诉类信访案件，签约第三方可以“一对一”独立接访，按照依法有序、实事求是、公正合理的原则，在法律、法规和政策范围内，站在第三方的立场，以专业的素质、负责的精神开展工作，独立办案。三是信访代理。将建设领域清欠信访人“我要访”转变为签约第三方“帮你访”，签约第三方还可为符合条件的有特殊困难的来访建筑业农民工提供法律援助，实行信访代理,等等。
（四）工作保障。一是建立人才库。为更好地开展律师作为社会第三方参与建设领域清欠信访化解工作，政府需建立健全建设领域的律师人才库，故此第三方应当具备一定的法律知识和建筑行业相关知识，具有专业性、中立性、广泛性、权威性和非利益相关性，以备集中资源，发挥作用。二是加强业务指导。律师是参与建设领域清欠信访化解工作的社会第三方，毕竟不是清欠信访工作的职能部门，不熟悉清欠信访工作业务，在工作中会遇到一些困难和问题。引入第三方并不意味着清欠部门可以当“甩手掌柜”，而是要转变角色，做好相应的监管工作，加强工作协调与业务指导，加强沟通与工作对接，扩大社会影响力，提升其工作成效。三是提供经费保障。十八届三中全会要求“加大政府购买公共服务力度”。政府应积极落实律师参与建设领域清欠信访化解工作经费，将其列入同级财政预算，切实给予保障。对律师（律师事务所）参与清欠信访代理等法律援助服务的，应当给予必要的补贴，使签约第三方可以坚持不向当事人收费，“实打实”开展困难帮扶，保持其公益性。
【参考文献】
[1]吴伟强，彭江.新形势下深入完善信访调解机制的思路与对策-——以第三方介入为视阈.广州大学学报（社会科学版）第13卷第8期，2014（8）.
[2]刘中起.转型期社会矛盾化解架构中的第三方参与机制研究——以上海市Y区为例.信访与社会矛盾问题研究，2013（6）.
[3]蔡潇彬.第三方机构：解决信访问题的有效出路.决策咨询，2011（1）.