石伟
庆云县自然资源局 山东德州253000
摘要：全域土地综合整治涉及面广，责任重大，它要着力解决广大农村长期以来存在的耕地碎片化、空间布局无序、资源利用低效、生态质量退化等现实问题。从宏观层面来看，它是拓展和优化国土空间布局、推进资源优配的重大平台，是优化生产要素布局、推进城乡融合发展的重要途径，更是优化生产要素布局、推进农业农村现代化的重要载体。
关键词：全域综合；土地整治；实践思考
引言
开展全域土地综合整治是贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的一个重要平台和切入点。2019年12月，自然资源部提出将组织开展全域土地综合整治试点工作。
一、当前全域土地综合整治面临的主要问题
（一）顶层设计和政策引导不够
全域土地综合整治是在山水林田湖草生命共同体理念下，对村镇田水路林村进行整体推进、系统整治。相对于传统的对某一单项工程进行整治的活动，更加注重规划管控和空间治理。作为新时期一项新的工作部署，部分省份还不能全面把握全域土地综合整治“内涵、目标、手段、效益”的系统性、整体性和综合性，目前的一些做法仍处于探索层面，还没有健全的制度或实施办法来指导和规范工作开展。
（二）社会资本参与程度低
目前，自然资源部还没有专项资金支持和引领全域土地综合整治试点工作。在国家无专项资金支持的情况下，社会资本无疑是开展全域土地综合整治所需资金的有益补充。由于社会资本参与全域土地综合整治的政策和机制不健全，回报实现也存在不确定性，社会资本参与全域土地综合整治的积极性不高。
（三）缺乏有效的监管措施
全域土地综合整治在试点阶段赋予了试点省份调整永久基本农田和结余建设用地指标在省域范围内流转两大政策杠杆。在耕地保护和城市化用地矛盾突出、地方盲目追求建设用地指标的大背景下，如何杜绝地方以地生财，如何引导和管控地方在保障农民权益的基础上用足用好支持政策，目前还缺乏一系列的监管抓手和监管措施。
二、当前农村土地综合整治的常见措施
（一）与现代农业相结合，推进乡村振兴
开展田水路林村综合整治与生态修复，改造中低产田，加强农地流转，破解耕地碎片化问题，通过集约化经营的农业发展模式，提高农业现代化经营规模。同时，将区域的农业基础和生态本底相结合，大力发展高品质绿色农业，建设以农作物种植为核心、以生态农业体验为特色的现代绿色农业基地，全面提升地区经济和生态效益，推进乡村振兴。如：重庆市潼南区太安镇蛇形村通过山水林田湖村综合治理，以生态农业、有机农业为支撑，以乡村旅游产业为核心，将项目区建成集生态农业、休闲旅游、田园社区于一体的田园综合体，打造了一个新时代农旅结合的土地整治高标准农田建设示范项目。
（二）与乡村旅游相结合，促进美丽乡村建设
对具有较好自然景观、历史文化底蕴、古村落古建筑等资源优势的村庄，以全域土地综合整治为平台，建设生态宜居型特色村落，拓展观光农业、生态康养、特色村落等乡村旅游新业态。如：浙江省松阳县有着1300多年历史的象溪一村，依托全域土地综合整治，保护和恢复“天人合一”的村落形态，要求核心区建房注重建筑布局、高度、风格、色调与村庄传统风格相协调。
（三）与产业发展相结合，推动土地集约利用
通过盘活农村低效、闲置建设用地，复垦工矿废弃地和宅基地，优化乡村用地结构，合理引导产业功能布局，促进土地要素市场化流动，为一、二、三产业融合发展提供用地空间。如：江西省余江市以“宅基地改革”为主线，以土地综合整治为抓手，开展村庄综合整治，合理布局农村生产、生活、生态空间，为农业物流仓储、农产品初加工、乡村休闲旅游、健康养老、家庭工厂、手工作坊、扶贫车间、电商等新产业新业态的发展提供了载体，为乡村产业振兴提供了用地保障。
（四）与环境整治相结合，推进生态保护修复
为推进生态保护修复，相关省份在采煤塌陷地和工矿废弃地，以土地整治和环境治理为切入点，推进废弃矿山综合利用，实现生态功能修复。如江苏徐州贾汪区潘安湖土地综合整治项目，遵循“因地制宜、综合整治”的原则，以“基本农田再造、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观建设”四位一体综合整治新模式，推动山水林田湖草综合利用，打造绿水青山，建成“中国最美乡村湿地”。
三、实施全域土地综合整治的建议
（一）开展基础研究和顶层设计，形成长效制度体系
国家层面应开展基础研究和顶层设计，形成长效制度体系，这既有利于统一规范管理，也为地方开展工作提供技术支撑。一是加快研究编制全域土地综合整治导向性文件（如导则或技术标准），从国土空间优化、生态保护修复、耕地保护、产业支撑、群众权益保障等方面，提出生态文明理念和生物多样性发展要求下的全域土地综合整治的内涵、整治范围、整治条件和整治方法，明确土地综合整治的负面清单，引导地方科学制订村庄规划，有效开展全域土地综合整治。二是加快研究制定全域土地综合整治验收和综合评估等行业标准，明确验收和综合评估的依据、内容、方法、条件、组织、程序以及技术要求等，规范全域土地综合整治验收及综合评估工作。
（二）健全市场化的投融资机制，拓展资金渠道。
破除市场准入壁垒，创造良好的社会资本投资环境，制定引导社会资本参与全域土地综合整治的鼓励政策和指导意见，建立健全吸引社会资本投入全域土地综合整治的长效机制，建立共治共享的市场化格局，确保投资者权益。充分利用农村土地制度改革、农村集体经营性建设用地入市等政策，建立健全建设用地入市收益分配机制，在保障农民权益的基础上，引导土地入市增值收益投入到全域土地综合整治中。
（三）充分发挥基层组织的主体作用，激发内生动力
有效治理是乡村振兴战略的要义之一，开展全域土地综合整治应建立健全乡镇土地管理工作机制，促进乡镇治理结构和治理能力完善。通过提升乡村治理能力，在规范管理和制度约束的基础上，由自然资源部门负责提供政策平台和业务指导，村集体经济组织充分发挥主体作用，凝聚民心，共同参与到全域土地综合整治的规划编制、项目申报、项目实施及后期管护等工作中。
（四）加强监管评估，严控风险。
各级自然资源部门要严格履行监管职责，抓住关键环节开展事前、事中和事后监管。一是在试点阶段严格项目申报，从村庄规划、资金保障能力、群众意愿等方面，优化选择试点乡镇。二是建立全域土地综合整治监管系统，实现全域土地综合整治从申报、实施到验收全流程信息化管控。三是利用遥感手段，定期监测村庄规划的落实情况，防止侵犯农民权益、影响社会稳定的不良倾向。四是严格验收评估，做好全域土地综合整治的年度评估和综合评估，严格规范新增耕地指标的验收认定和交易管理。五是做好绩效运行监控和评价，全面掌握全域土地综合整治资金使用情况，及时评价经济效益、社会效益和生态效益等建设成效。
结束语
综上，随着工业化、城镇化和农业现代化的加速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显，单一要素的土地整治模式已难以解决农村出现的综合问题，全域土地综合整治应运而生。各地在农村土地综合整治方面也进行了实践探索，取得了一定的综合效益，积累了一定的经验，为开展全域土地综合整治提供了示范和借鉴。
参考文献
[1]“低冲击开发”理念下的全域土地综合整治初探[J].王明田,高雅,张立涛,李青丽.小城镇建设.2020(11)
[2]全域土地综合整治若干问题思考[J].周远波.中国土地.2020(01)
[3]创新支持全域土地综合整治[J].郑保胜.农业发展与金融.2020(05)