四川省都江堰管理局 四川都江堰 611830
摘要：都江堰是我国特大型水利工程，距今已有2270余年，灌溉面积达1090多万亩农田，雄居全国之冠，加强都江堰灌区法制建设，强化水利工程监管，构建山清水秀、城乡共美的生态环境，更好地满足灌区人民对追求美好生活的良好愿望，其意义非常深远。本文将仔细分析都江堰灌区法制建设情况，为进一步提升灌区的管理水平，建言献策，供大家参考。
关键词：灌区水利工程；法制建设；建议
正文
都江堰水利工程创建于公元前256年，是世界上迄今为止年代最久、唯一留存、至今仍在发挥巨大作用的伟大水利工程，是世界文化遗产、世界灌溉工程遗产。都江堰灌区位于四川盆地西部，地跨岷江、沱江、涪江三个流域，灌区幅员面积2.32万平方公里。现有灌面1091万亩，受益范围包括成都、德阳、绵阳、眉山、乐山、资阳、遂宁等7市38个县（市、区）。都江堰水利工程不仅承担了灌区的农田灌溉服务，还承担了部分城市的生活、生态、工业供水，兼顾防洪、水利发电、水产养殖、种植等多目标综合性供水服务。灌区以占全省约1/18的土地，提供了全省1/4的有效灌溉和粮食产能，养育了全省1/3的人口，集中了全省近1/2的国内生产总值，保障了2300多万人口的生活用水，构成了省内经济总量最大、经济活力最好的成都“主干”和环成都经济圈，是我省经济社会最繁荣发达的腹心区域。因为，加强灌区法制建设，维护水利工程安全运行，具有十分重要的现实意义。
一、都江堰灌区法制建设的历史和现状
由于都江堰灌区在国民经济发展中有着十分重要作用，制订并及时修订完善地方法律法规来进行有效管理和保护，已成为四川省各级党委、人大、政府、政协领导和社会各界的普遍共识。
（一）《四川省都江堰水利工程管理条例》制定和修订的基本情况
1997年6月16日《四川省都江堰水利工程管理条例》，经四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过并颁布实施。2003年11月28日，四川省人大常委会十届六次会议又审查通过了《都条（修正案）》。《都条》既是我国第一部专门为大型水利工程制订的地方性法规，也是都江堰两千多年水利管理史上的第一部法规，是一部具有跨时代意义的法律文本。它的制订颁布，标志着都江堰水利管理实现了向法制化、规范化、科学化管理和保护的历史性跨越，对加强都江堰水利工程和灌区的管理保护、维护灌区供用水等水事秩序起到了极为重要的积极作用。
（二）水行政执法基本情况
为了加强都江堰水利工程和灌区管理保护，2002年四川省水利厅根据《四川省都江堰水利工程管理条例》，在都江堰管理局成立了“四川省都江堰管理局水利综合监察支队”，统一负责都江堰灌区省级水利工程管理范围内的水行政执法工作，水行政处罚由都江堰管理局作出决定。同时，都江堰管理局支队下设都江堰管理局渠首管理处、人民渠一处、人民渠二处、东风渠管理处、外江管理处5个水利综合监察大队。
二、存在的主要问题
（一）立法方面
1.管理体制不顺。都江堰灌区现设有5个水利厅直属水管单位和2个地方委托代管的水管单位。现行《都条》第五条虽然明确了都江堰水利工程“实行统一管理和分级管理、专业管理和群众管理相结合的管理体制”，但按现行机构设置，都江堰管理局与各处属于并列层级关系，局对各处只有业务上的指导关系，没有领导关系，不利于灌区水利工程的统一管理、统筹建设，不利于灌区水资源的统一调度、优化配置，不利于灌区各水管单位的均衡发展、同向发力。由于组织架构、级别规格设置不合理，灌区“一盘棋”的整体优势难以发挥。
2.水费征收制度不符合当前社会发展的需要。
现有的水费征收制度，不利于改变农民大水漫灌的传统习惯，不利于水资源的节约利用、优化配置，不利于水管单位的良性运行、持续发展。
（二）执法方面
都江堰灌区法制建设最关键的是行政执法主体资格问题。2020年新修订的《四川省都江堰水利工程管理条例》规定，在省水行政主管部门管理的工程范围内发生的违法行为由省人民政府水行政主管部门实施行政处罚。使得都江堰灌区执法主体发生了根本性变化，都江堰管理局不再拥有行政执法权。
三、主要建议
2020年《四川省都江堰水利工程管理条例》第三版将全面实施，对加强都江堰法制建设，促进灌区的管理保护，带来了新的机遇和挑战。对此本文提出如下措施和建议：
(一)深化执法体制改革，解决灌区执法障碍问题。
新修订的《四川省都江堰水利工程管理条例》规定了都江堰灌区的执法主体为四川省水利厅。为确保灌区执法主体合法，进一步搞好水行政执法工作，都江堰灌区需要强化执法体制改革：一是积极探索委托执法。《行政处罚法》第十八条规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”，而《行政处罚法》第十九条规定，“受委托组织必须符合以下条件：1、依法成立的管理公共事务的事业组织；2、具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；3、对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。
（二）配合各地河长，建立行政执法网络平台，增加执法力量。
强化执法监管是河长制“六大”任务中一项重要任务。灌区各水管单位应充分利用河长制，加强水政执法，借助地方执法力量，开展执法协调和联动，进一步增强执法合力。通过联合地方公安力量，保护水管单位执法人员安全，维护执法秩序，推动一些涉黑采砂案件的处理；通过联合地方水利部门执法力量，进一步加强河道管理；通过联合地方环保部门执法力量，推动水污染案件的顺利解决。同时，要加强与地方执法力量的信息交流，建立良好的合作机制、沟通机制、联动机制。
（三）进一步推动水利工程岸线划定工作，明确主体责任。
河长制要求，严格水域岸线等水生态空间管控，依法划定河库管理范围。落实规划岸线分区管理要求，强化岸线保护和节约集约利用。长期以来，灌区水管单位所管辖的水利工程岸线不明，难以履行管理职责，执法边界模糊，为一些水事违法份子提供了违法空间，危害水利工程安全行为屡禁不止，执法难度较大。灌区水管单位应抓住中央推进河长制这一历史性的大好机遇，从根本上彻底解决水利工程确权划界问题，主动与各级河长联系，按照《中华人民共和国水法》、《四川省水利工程管理条例》和《四川省都江堰水利工程管理条例》等，依法依规划定岸线保护范例，严禁以各种名义侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，对岸线乱占滥用等，明确管理权限。加强履职尽责。
（四）建议加快《都条》相关配套制度的出台
新修订的《四川省水利工程管理条例》和《四川省都江堰水利工程管理条例》已相继颁布实施，为深入贯彻《都条》精神，建议水利厅尽快出台相关制度，如水利工程占用补偿办法、水利生态补偿办法，加强对灌区水利工程的管理。
（五）开展更深入的水利法律宣传，培育水利法治精神。
水法宣传要改变过去“一阵风”式的惯有宣传模式，着眼于培育灌区社会大众的水利法制精神，开展深入、长效的水法宣传工作。一是在“普法”上抓广度，扩大受众面积；二是在“普法”上抓典型，要充分利用案例进行普法宣传教育，以案说法，“处罚一人，教育一方”；三是在“普法”上抓创新。要发动灌区当地政府和灌区人民共同参与。整合宣传力量，以法律宣传合作带动水利管理协作和水利执法联合，建立举报渠道和奖励机制，提高广大群众的法律意识。