谢国磐 李灵敏
山东省国土空间生态修复中心，山东省济南市250014
我国作为一个14亿人口的大国，粮食安全具有特殊的战略地位，而耕地是粮食安全的根本保障，耕地资源的重要性不言而喻。山东省作为人口、经济和农业大省，人均耕地少，耕地后备资源匮乏且空间分布不均，近年来耕地保护与工业化、城镇化发展的矛盾日益突出,伴随着生态文明建设力度加大，供给侧结构性改革推进，耕地保护面临多重压力。因此，健全完善耕地占补平衡管理机制十分重要。
一、耕地占补平衡实施情况
（一）耕地占补平衡制度建立。1999年，《土地管理法》开始实行“耕地占补平衡制度”，原国土资源部下发《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39号）；省级颁布实施《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，印发《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（鲁政办发〔1999〕66号），基本确立了全省耕地占补平衡制度框架。2006年2月，省政府办公厅印发《山东省市级政府耕地保护责任目标考核办法》（鲁政办发〔2006〕1号），制定严格的耕地占补平衡考核标准和方法，加强对补充耕地的监督检查，改进完善耕地占补平衡考核工作。2018年1月，省委省政府印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（鲁发〔2018〕6号）；5月，原省国土资源厅印发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（鲁国土资发〔2018〕9号），对耕地占补平衡工作提新的要求，建立了以数量为基础、产能为核心的耕地占补平衡管理新机制。2019年10月，省自然资源厅、省财政厅联合印发《关于规范和改进耕地占补平衡管理工作的通知》（鲁自然资规〔2019〕5号?），进一步明确各级自然资源主管部门职责，规范补充耕地项目管理、指标调剂和改进项目备案入库工作。至此，山东省建立耕地占补平衡制度的框架。
（二）耕地占补平衡实施成效。一是有效增加了耕地面积，实现耕地总量动态平衡。山东省坚持以“县域自行平衡为主、市域内调剂为辅、省域内调剂和适度统筹为补充”的原则，层层落实占补平衡责任，规范建设补充耕地项目库，严格占补平衡台账管理，实现耕地总量平衡。山东省自实施耕地占补平衡政策以来，连续20年实现耕地总量平衡。二是提高了耕地质量，保障了粮食安全。落实最严格的耕地保护制度，通过认真履行耕地保护目标责任制、严格执行耕地占补平衡制度、开展土地综合整治、建设高标准基本农田等一系列措施，确保了耕地数量不减少、质量有提升，全省粮食总产已经连续多年保持在1000亿斤以上，为保障全省粮食安全和促进经济社会高质量发展做出了重要贡献。三是改善了农业生产条件，促进了农业发展。通过实施土地开发项目、土地整理项目、土地复垦项目、高标准农田建设等项目，不仅增加了耕地面积，而且进一步改善了农村生产条件，促进了土地适度规模经营，为农村土地流转和农业规模化、产业化发展创造了条件。
二、耕地占补平衡存在的问题
虽然山东省耕地占补平衡工作取得显著成效，但仍存在一些短板。
（一）耕地占补平衡项目监管难度大。一是占补平衡项目偏重于未利用地开发。全省耕地占补平衡指标主要来源于土地整理和土地开发项目，占比较大，来源于土地综合整治项目比重较小。项目建设内容单一，耕地提质改造过程中缺少农田防护、生态工程建设，整体生态效益低，无法实现经济、社会和生态效益均衡发展。二是社会投资监管压力增大。长期以来，全省新增耕地项目以政府投资为主，主要来源耕地开垦费、地方留成新增费资金等。近年以来，社会资本投资逐渐增加，社会资本的逐利性，容易造成过于追求指标数量、轻视新增耕地质量、指标收益支持农业农村少等情况，占补平衡项目质量参差不齐，社会资本引入在增加了监管难度。三是占补平衡项目参照标准亟待更新。
随着占补平衡项目管理权下放，立项、实施等环节多由县级组织，存在规划设计不科学，项目实施、验收标准不一等问题，虽然市级自然资源部门加强监管，但部分参照标准老旧，不能满足管理需要。四是新增耕地后期管护薄弱。按照文件要求，新设立社会投资项目，在预算中计列不低于投资总额1%的后期管护资金。但后期管护费拨付到乡镇后，没有建立完善的后期管护措施及落实机制。
（二）耕地后备资源匮乏且分布不均。根据后备资源调查，全省耕地后备资源分布不均，东营、滨州等市后备资源较丰富；枣庄等市耕地后备资源较少，部分市已不能满足“十四五”时期本市域内耕地占补平衡。耕地后备资源分布不均及耕地占补平衡指标需求各市差异较大，为全省耕地占补平衡指标调剂带来压力。
（三）耕地占补平衡指标收储交易机制亟需优化。耕地占补平衡指标属于稀缺资源，长期来看交易价格将逐步上涨。近两年入库了一批社会投资占补平衡项目，部分县市大量交易指标，导致指标交易价格波动较大，扰乱了耕地占补平衡指标交易管理。山东省尚未建立统一公开的耕地占补平衡指标交易公共平台，形成交易信息不对称，部分有交易意向的县（区）无法对接，加上调控手段较少，未充分发挥市场的配置作用等，出现“大盘”够用，却未能盘活现象，未充分体现耕地占补指标价值。
三、耕地占补平衡管理的建议
针对上述问题，通过调研、分析等，针对性地提出如下建议。
（一）严格控制建设占用耕地，加强优质耕地保护力度。一是充分发挥国土空间规划的整体管控作用，从严核定新增建设用地规模，优化建设用地布局，严格控制非农建设占用耕地，特别是优质耕地。二是提高占用耕地成本，倒逼用地主体减少占用耕地。部分地市耕地开垦费标准偏低，不利于耕地保护。三是提高优质耕地和水田占用成本。参考永久基本农田占用标准，占用水田及优质耕地（耕地质量等别6等以上）占补平衡费用为一般耕地的两倍，加强对水田和优质耕地的保护力度。
（二）确保项目耕地质量，保护生态环境。一是科学编制土地整治专项规划。将耕地占补平衡开发纳入土地整治规划，加强与生态保护规划衔接，变“项目型”规划为“管控型”规划。采用“分区+管控”的整治思路，将土地划分为禁止整治区、鼓励整治区、限制整治区三大分区，各区采取不同的管控规则指导项目选址，科学编制项目规划。二是更新占补平衡项目建设参照标准，明确新增耕地管护要求，为市县自然资源部门对占补平衡项目监管提供依据。三是探索耕地占补平衡指标开发与生态修复工程相结合方式实施区域综合整治。在项目设立前，按照耕地提质改造要求，结合现有基础数据，筛选面积较大、分布较为集中的区域作为综合整治区，用耕地占补指标收益支持项目建设，打造能够提升农村生产、生活条件和改善生态环境的区域综合整治项目。探索实施“农业经营公司+社会资本投资”的项目管理模式，结合地区文化特色，推动项目区土地流转、产业化种植，提高耕地利用效益，增加农民收入，助力乡村振兴。
（三）建立省级耕地占补平衡指标收储交易机制，规范指标交易价格，加强指标省域内流转。一是建立省级耕地占补平衡指标交易平台。县区可在平台公开发布占补指标供求信息，交易价格依据市场需求动态调整，在省级平台监督下公开、公正的实施耕地占补平衡指标交易，通过实施指标市场化配置，促进耕地占补平衡指标公开、高效流转。二是建立省级耕地占补平衡指标储备库。调控耕地占补平衡项目扎堆交易，避免指标交易价格产生较大波动，完善占补平衡指标交易价格体系。储备一定数量占补平衡指标，增加省级调控手段，确保耕地占补平衡指标价格稳定，促进耕地后备资源持续有序开发，为经济建设和社会发展持续提供支持。