杨荣华 汪斌
长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430010
摘要：在国家推进新型城镇化战略的大背景下，面对土地资源匮乏、人多地少等突出问题，传统的以土地为基础的农业安置模式已无法满足移民安置的需要。与此同时，新型城镇化为创新水库移[]民安置方式提供了良好的政策支撑和实施平台。本文在深刻解读新型城镇化理论内涵及其与移民的关系的基础上，将移民发展与城镇化发展结合起来，探索出适应新形势的移民安置方式和对策措施。
关键词：新型城镇化 水库移民 安置方式
党的十八大及十八届三中全会提出了坚持走中国特色的社会主义新型城镇化道路，提出以人为核心的城镇化，强调城镇化发展与工业化、信息化和农业现代化协调发展。党的十九大进一步提出要加快农业转移人口市民化。新型城镇化战略给水库移民带来了新机遇，也带来了新的挑战和要求。在新型城镇化战略的背景下，面对土地资源匮乏、人多地少的问题，传统以土为本的农业安置模式已无法满足当下移民安置的需要。新的发展形势也为水库移民安置创新了思路和途径。本文在分析新型城镇化理论内涵及其与移民安置关系的基础上，提出新农村安置和城镇化安置两种方式，构建起就业、培训和保障的三位一体安置体系，并针对性存在的问题提出了相关对策措施。
1 新型城镇化为水库移民安置提供政策平台
1.1 新型城镇化的内涵
新型城镇化的根本目的是提高城镇化质量，其核心精神是以人为本、统筹城乡、产业集聚、市场主导。
（1）以人为本
新型城镇化的核心是人的城镇化，其首要任务是推进农业转移人口的市民化。城镇化的过程也是人口转移的过程，其主要人口包括两部分，一部分已经转移到城镇就业的农业转移人口，另一部分是将要在城镇化进程中转移到城镇的农业人口，前者是存量，后者是增量。新型城镇化倡导优先解决存量，有序引导增量，突出以人为本，尊重农民意愿，提高他们融入城镇的素质和能力，为这两部分转移人口落户城镇创造条件，并逐步实现教育、就业、养老、医疗等城镇公共服务体系均等化，有序推进农民市民化。
（2）统筹城乡
新型城镇化不仅要推进农业转移人口市民化，而且倡导通过城乡联动机制推动新农村建设，促进城乡一体化发展，实现城镇化与农业现代化的同步推进。在新型城镇化的发展过程中，农民将是主体，他们中一部分人进入城镇，转变生产、生活方式以后实现城镇化，与此同时，农村人均资源占有量得到提高，为推动农业规模化、集约化生产创造条件，促进社会主义新农村建设与发展。
（3）产业聚集
产业是城镇化的基础，是动力支撑。新型城镇化的过程是产业与人口的空间集聚与良好互动过程，产业聚集的发展也是新型城镇化发展的必然之路。产业集聚为城镇化发展提供经济动力，产业集聚通过企业的空间集中带动人口的转移集聚，城镇有效吸纳了这部分从农村解放的富余劳动力，为城镇化发展提供人力保障。产业聚集的发展为城镇带来了人才、资金、材料、公共设施的共享，新型城镇化的发展需要强化产业支撑，以产业带动经济发展，为城镇化的长远发展提供强有力的保障。
（4）市场主导
推进新型城镇化，市场和政府的作用都必不可少。新型城镇化背景下，政府不应做城镇化的主导，市场才是发展的主导力量。新型城镇化不是计划经济时代政府主导下的城镇化，新型城镇化尊重市场，市场在资源配置过程中起决定性作用，社会资源在城乡之间互动也由市场规律主导。同时，新型城镇化建设也要利用好政府的职能，充分发挥其是在城镇规划、基础设施、公共服务、等方面的作用。
1.2 新型城镇化与移民的关系
新型城镇化的发展过程是社会资源的重新配置过程，必将实现人口的空间再分布，导致大量人口的迁移。其一，城镇本身的发展升级，旧城改造，尤其是城镇棚区和城中村的改造工程，引起区域人口的迁移；其二，工业化的发展过程中大量的工业企业征地拆迁，导致城镇周边及城郊的人口大量迁移；其三，农业现代化解放了大部分农业劳动力，剩余劳动力进而转移到城镇。因此，从某种意义上来说，城镇化的过程就是一种广义上的移民过程。水库移民安置任务包括生产安置和搬迁安置等，同样，新型城镇化也需要统筹解决好人口转移过程中的生产及居住问题。新型城镇化将农业转移人口转移到城镇进行生产和生活安置，逐步实现农业转移人口市民化，将他们纳入教育、就业、养老、医疗、住房保障等城镇公共服务体系。
.png)
图1 新型城镇化与移民的关系
新型城镇化理论为水库移民安置提供了机遇，水库移民的城镇化安置不仅解决了传统农业安置的人多地少问题，而且实现了农村人口向城镇人口的身份转变，总体上顺应了城镇化发展的趋势，带动了城乡统筹发展，符合我国新型城镇化发展战略。从长远来看，水库移民的城镇化安置，改变了移民的生产生活状态, 提高了区域的城镇化水平，对促进农业现代化也起到了积极的作用。
新型城镇化为水库移民安置搭建起良好的政策支撑和实施平台，同时也对水库移民城镇化安置也提出了更高的要求，水库移民城镇化安置不仅要在集约用地、统筹规划的基础上实现移民的生活环境城镇化、生活方式现代化、收入来源非农化，而且要从根本上提高移民的生活水平和生活质量，实现移民的市民化，提高城镇化安置质量。
2 新型城镇化背景下的移民安置方式
在新型城镇化的背景下，把移民安置与加快城市化进程、城镇化建设、美丽乡村建设相结合，因地制宜，充分尊重移民意愿，创新水库移民安置方式，其总体思路就是在合理补偿的基础上，搭建良性发展平台，为移民提供更多更好的机会，围绕提高移民自身能力和选择有竞争力的发展途径创造条件，结合城镇化发展，为移民提供优质的基础设施和公共服务。根据区域的资源条件、经济发展水平、城镇化发展程度、移民就业能力以及移民意愿等不同情况，可以选择新农村安置和城镇化安置两种主要方式。
2.1 新农村安置
新农村安置主要是指在农村区域坚持以土为本，以农为主，为移民配置一定数量的耕园地，实行集中安置与分散安置相结合的安置方式。这种安置模式适合土地资源相对丰富，开发条件较好或土地筹措相对容易、人口密度不大、社会经济发展水平不高、以农业生产为主的区域。
新农村安置是以特色产业发展为支撑，按照乡村振兴战略的要求，以建设美丽乡村为目标，依据当地的镇村发展规划，结合其资源禀赋和区位条件，按照“生产、生活、生态”三位一体的思路，在生产安置上通过土地流转，开发可利用的土地，改造中低产田，合理调整土地，实现土地集约经营，发展优质、高效、规模化的生态农业，为移民生存与发展的保障；在生活安置上通过统一规划，完善农村移民安置区基础设施、健全公共服务设施，建设“产村一体、低碳节能、生态环保、有机绿色、安全适用、美丽和谐”的新型农村社区，使农村移民享有与城镇居民同样便捷的基础设施和公共服务设施，实现城乡公共服务均等化。
2.2 城镇化安置
城镇化安置是指农村移民转移进城集镇居住和生活，不再从事农业生产、不占用农业用地，主要依托二三产业就业的一种非农安置方式。这种方式适合于社会经济发展水平较高、商品经济较发达、人均耕地较少的地区，以及具备非农生存技能或已在城镇就业务工的移民对象。
城镇化安置转变传统的、简单的农业安置和就业岗位安置，构建“就业+培训+保障”的三位一体的综合安置体系，系统、根本地解决移民生存、发展、致富的问题。综合安置体系中，社会保障是基础，教育培训是前提，灵活就业是关键，三者相辅相成，缺一不可。
（1）为移民建立以养老保险、医疗保险和住房保障为核心的社会保障。在相关政策框架下，与移民政策、地方现行社会保险政策相衔接，将城镇化安置的移民，纳入城镇社会保险体系，在其生产安置费中，提取部分资金，补助移民养老保险和医疗保险个人缴费，使其能够享受安置地相适应的养老保险和医疗保险。将移民纳入城镇住房安置保障体系，通过政府保障房、货币化补助等多渠道解决移民住房问题，为移民在城镇建立稳定居所创造条件，实现城镇化安置移民老有所养，病有所医，居有其家，基本生活有保障。
（2）教育培训是针对不同年龄、不同需求的移民对象，采取适宜的灵活多样的培养培训方式，提供职业教育、技能培训、就业扶持等不同层次的教育培训，提高移民自我发展能力，促进移民实现自我就业。
（3）自主就业是指对移民并非安排一对一的就业岗位，而是移民通过自身能力在劳动力市场中通过各种渠道自主择业，自谋职业。规划主要是通过教育培训、社会保障、资金扶持和政策激励等措施，为移民搭建自主创业、自我发展的机会和平台，使移民拥有一份持续稳定的生活来源。
3 新型城镇化背景下实现移民安置的政策建议
新型城镇化为水库移民实施新农村安置和城镇化安置提供了前提，但是要正实现移民的顺利搬迁、稳定就业和发展致富的目标，还必须在移民安置工作中，充分发挥移民是核心、政府是主体、业主是保障、设计是基础的作用，建立起保障移民稳定安置的政策机制，提供合理的经济补偿和扶持措施，设计科学实际的规划方案，发挥移民共同参与的主导作用，推进水库移民搬迁安置与城镇化建设的有机结合。
3.1 纳入社会保障体系，为移民安置解决后顾之忧。
社会保障体系是支撑和促进城乡一体化、城乡统筹的重要制度基础。作为政府，要为移民提供政策通道，通过分类社会保障制度，把城镇化安置的移民纳入城镇社会保障体系，把新农村安置的移民纳入农村社会保障体系，同时根据移民对社会保障的需求程度分类制定补助标准，重点解决老年人、残疾人等特困人群，解决其基本生活来源。在住房安置方面，政府可采取土地划拨、税费减免等措施鼓励业主与社会资金建设低价普通商品房、经济适用房等，以宅基地置换住房；或是将移民作为住房公积金优惠按揭贷款的保障对象，鼓励用人单位建立住房公积金。
3.2 完善教育培训机制，提升移民就业的手段和技能。
政府要建立健全移民教育培训和促进就业的有关管理制度，建立规划对象、承训机构、各级工作部门、业主单位共同参与的管理机制，制定适宜的具体操作办法。在培训内容上，规划不同年龄的人群，分别制定生活补助、助学奖励、二三产业技能培训、就业扶持，购买公益性岗位等不同措施。在培训方式上，要采取固定培训与弹性培训、集中培训与分散培训、入校培训与送教培训、脱产培训与业余培训等相结合等多种形式，真正发挥实效。在培训资源上，要统筹各部门的优惠政策措施，动员社会各界力量，共同推动移民教育和技能培训的快速健康发展。
3.3 积极发挥项目业主的作用，为移民安置提供支撑。
城镇化的前提是资本集中和产业发展，产业发展和基础设施建设都需要大量的资金，需要多元化的投资来拉动，单靠政府的力量难以完成。因此，在移民安置中，特别要发挥项目业主的积极作用，支持地方经济发展，加大其对移民安置城镇的产业扶持、基础设施建设投入，创造吸引龙头企业入驻、产业发展的良好基础设施环境；在新农村安置中，扶持农民发展生产，建设满足城乡均等化要求的基础设施和公共服务设施，充分体现业主单位的责任意识，为新农村安置和城镇化安置创造条件。
3.4 完善补偿补助机制，维护移民的合法权益。
对于新农村安置的农民，确立农民对土地承包权、宅基地使用权的长期化和固定化，增强移民对土地投入的积极性和对土地使用的安全感；对于城镇化安置的移民，维护移民合法权益，通过法律法规保障移民对被征收土地享有合理的经济补偿，使移民充分发挥自己的参与权和自主权。同时，在移民安置补偿中，既要考虑水库淹没造成的有形损失，也要考虑到库区水资源、旅游资源，以及移民人力资本、社会资源、发展机遇等无形损失。
3.5 建立城镇化安置的成本分担机制，保障移民安置的顺利实施。
城镇化安置的成本是指实现移民在城镇居住就业生活所需要的各项经济投入，也即要让移民享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入。根据《中国城市发展报告（No.6）》针对农业人口市民化的测算中提出，全国人均公共成本为13.1万元，人均个人成本为1.8万元。移民市民化的公共成本单靠移民、地方政府、项目业主任何一方都难以支撑，因此，应建立由中央、地方、业主、个人以及社会组织共同组成、多元化的移民市民化成本分摊机制。业主重点分担移民搬迁安置的生产生活补偿成本；移民主要承担实现市民化的基本生活与自我发展成本；社会保障、城镇建设维护与公共服务管理成本应纳入城镇化通道中统一考虑，通过地方政府在土地征收中获得的收益，扶持农业发展，完善基础设施和公共服务设施，提高城乡移民的生产生活质量。
4 结语
新型城镇化背景下的新农村安置和城镇化安置，无论是对农村移民生活水平的提高和生产方式的改变，城镇建设和库区社会的稳定，还是对于库区生态环境的保护和区域经济的合理布局，都有积极而深远的意义。从长远和发展的眼光看，城镇化安置符合中国社会经济发展的趋势。但城镇产业的发展需要一定的时间，同时因行政区划和地理位置的改变，会带来劳动力的重新分配以及部分新的闲置力劳动力，影响部分移民短期的生活及情绪；城镇化安置也对部分移民带来了劳动技能要求高、安置成本增大、移民安置风险高等问题；还存在基础设施投入相对较高、城镇运行管理长期需要维护等缺点。因此，选择安置方式时需要结合当地和移民的实际情况慎重对待。
参考文献：
[1]国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见, 国发〔2016〕8号,国务院，2016-02-02.
[2]长江水利委员会.三峡后续工作总体规划，2011-06.
[3]倪鹏飞．新型城镇化的基本模式、具体路径与推进策略[J]．江海学刊，2013，（1）：87-94．
[4]贺东航.中西部山区城镇化研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2013,52（5）：1-6.
[5]陈一非.广东新型城镇化的成本测算及金融支持.广东科技.2013.09.第18期：3-4.
1 作者简介：杨荣华，女，高级工程师，主要从事水利水电工程移民安置规划设计工作。