周鑫
黑龙江省寒地建筑科学研究院，黑龙江省哈尔滨市，150080
摘要：2010年底，国务院印发了《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》），这是中国第一个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。实施主体功能区规划，推进主体功能区建设，是中国国土空间开发思路和开发模式的重大转变。改革开放以来，随着中国工业化和城市化进程加速，各类资源与空间的开发利用程度不断加深，呈现出高强度的国土空间开发态势。与此同时，我国资源约束不断加剧，生态环境压力加大，亟需优化国土空间开发格局，提升国土开发质量。
关键词：市级国土空间;规划;思考
引言
经历过原始文明、农耕文明和工业文明后，我国空间发展进入了“生态文明的新时代”。这意味着我们应该摒弃传统的发展模式，走高质量、可持续的发展路径，共同构建美丽中国。新时代国土空间用途规划的核心任务应该是着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。
1基于国土空间基础信息平台构建实施监督系统
实施监督信息系统基于国土空间基础信息平台建设，复用现有信息化建设成果，针对空间规划管理需求，分层进行扩展和完善。在信息资源层，新增空间规划知识库的建设；在应用支撑层增加微服务开发框架实现更为微小粒度的、业务逻辑责任单一的服务单元的开发部署，增加空间规划知识库引擎；在应用服务层开发数据服务、基础服务、定制服务、规划类专题服务等，并以统建的形式开发，达到全市统一、各级共用的作用；在应用层实现空间规划全生命周期应用，包含分析评价、规划成果管理、规划实施及监测评估。
2利用可视化技术，营造国土空间资源“易感知”体系
集成图形、图表、地图相结合、多切面多维度表达的可视化技术，营造国土空间资源“易感知”体系。基于空间精准模拟模型，集合地统计、空间相关性、空间相似性等空间分析统计工具，提取模拟地域资源整备条件，综合集成“山、水、林、田、湖、草”显性资源，挖掘“人、文、地、产、景”隐性资源，整合“地、洪、涝、旱”灾害信息，建立以“优势资源为引领、关联资源为支撑、灾害信息为约束、资产负债为台账”的国土空间规划管理“易感知”体系。
3安全方面
在安全方面，城市人均避难场所规模和覆盖率、城区消防救援5分钟可达覆盖率不足，要科学有序布局生态、农业、城镇功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界等空间管控边界，为城市可持续发展预留空间。同时，持续优化城市空间结构，完善和增加城市避难场所，协调布局城市应急交通、消防、水电、医疗等应急基础设施，构建高韧性的城市防灾空间格局，提高城市防灾避灾能力。
4国土空间总体规划体系中应达到的最深的编制深度
国家要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“以人民为中心、加强和创新社会治理”，政府与市场/社会的关系最直接交汇于低层级的空间总体规划或所谓的侧重实施性的规划中(中心城区或乡镇国土空间规划)，因此，此项属性决定了此项内容在国土空间规划体系中的应达到的最深的表达深度，具体而言，研究认为规划的深度有两种不同的语言表达，若为政府主导的内容，则通过强制型语言(如各种底线约束)表达；若为市场/社会主导，则通过引导型语言表达，如产业门类的选择；大量内容是政府与市场/社会共同主导，则通过“强制型+引导型”共同表达。对空间规划而言，引导型语言、强制型语言都包括规则型语言和空间型语言(包括空间结构、分区、边界)组成。规则型语言中，定性引导、预期型指标属于引导型语言，而强制要求、约束性指标则属于强制型语言。
空间型语言中，“结构”指“空间结构”，是对国土空间格局规划的抽象表达，“位置”指“空间位置”，是对国土空间要素具体位置的大致表达，“分区”是对国土空间要素的大致位置和大致平面形态的表达，其“形状”可以深化、优化或微调，这3类表达形式都不具有强制意义，属于引导型语言；“边界”是对各类管控要求所涉及空间范围的精确表达，其“形状”不能改变，具有强制意义，属于强制型语言。
5矿产能源空间的分层管理难点
矿业权常见的物权冲突，主要是因为矿业权垂直投影重叠而产生。根据最高人民法院判例，如果简单强调在同一矿区范围已经存在采矿权的情况下，对垂直投影重叠的其他采矿权一律不予设置，或者要一律撤销已经设立的重叠的采矿权，不利于推进有限矿产资源的全面节约与循环高效利用。根据《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）（2019年），县级以上人民政府自然资源主管部门在同一区域可以分层设置不同种类矿业权。但是由于不同企业的开采计划不同，可能会存在透水、坍塌、沉陷等问题；此外不同采矿边界无法进行直观化的管理，对于越界开采无法控制。会给地方管理的实际操作带来大量后续问题。
6国内国土空间用途管制体系
目前，我国针对重要的土地类型的管制研究和实践经验均较丰富，尤其是我国的基本农田管理模式，其管制手段除了刚性的边界管理、指标约束、土地利用行为管控和行政考核，还包括质量等级(高标准农田)、集中连片度、污染防治、农田生态改善、配套设施建设等重要的管控内容。但是，我国的国土空间用途管制体系仍然处于探索阶段，不同学者基于不同的视角进行了探讨。(1)以功能管控和参数管控为核心的多尺度、多时序国土空间管制体系该体系从地域功能和资源环境承载力出发，构建时间和空间两个尺度的管控路径，其主要目标是为了实现各类空间和区域整体的功能结构的均衡协调，最终促进形成高质量、可持续的国土空间开发保护格局。其中，功能管控是以主体功能区划和“三区三线”划定方案为基础，从宏观到微观尺度，依次对四类主体功能、三类空间(生态空间、农业空间和城镇空间)、六类分区(生态保护红线及一般生态区、永久基本农田及一般农业区、城镇开发边界及城镇预留区)以及N类建设和非建设类用途分层级实施;而参数管控则以国土开发强度为关键目标参数，实施基于总量—增幅双控的阈值管控、开发上限和保护下限双控的分类管控。
7立足全域，构建国土空间新格局
在全域范围内优先划定主体功能区，对外要建立开发开放格局，谋求区域协调发展，谋划道路互联互通、开展生态协同保护。对内要谋划城镇空间格局、产业体系布局、乡村振兴发展、山水林田湖草保护利用、国土空间生态修复、公共服务设施、综合交通体系、基础设施体系、地下空间利用、综合防灾减灾、城市文化风貌等重大空间布局，构建全域国土空间新格局，提升空间品质。
结语
市级国土空间规划是空间规划体系中从战略性到实施性的关键一步，通过建立规划“一张图”解决了现有各类空间规划和开发建设的矛盾。科学合理编制市级国土空间规划，完善配套政策法规技术标准，做好规划留白，有助于形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的可持续发展的国土空间格局。
参考文献
[1]潘海霞,赵民.国土空间规划体系构建历程、基本内涵及主要特点[J].城乡规划,2019(5):4-10.
[2]甄峰,张姗琪,秦萧,等.从信息化赋能到综合赋能：智慧国土空间规划思路探索[J].自然资源学报,2019,34(10):2060-2072.
[3]潘海霞，赵民.国土空间规划体系构建历程、基本内涵及主要特点[J].城乡规划，2019(5):4-10.
[4]杨浚，边雪.从规划编制到实施监督的贯通与协同——兼论北京国土空间规划体系的构建[J].北京规划建设，2019(4):10-14.