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国土空间规划底图编制的探讨

发表时间：2021/5/10 来源：《基层建设》2021年第1期作者：陈振英杨涛

[导读] 摘要：国土空间规划底图编制是各类空间规划在空间和时间上投影的结果，也是国土空间规划编制的第一步，贯穿国土空间规划指标分解与落实下达的全过程，国土空间规划底图是打好“多规合一”空间规划这套组合拳的关键一步。

        陕西地矿区研院有限公司陕西咸阳 712000
        摘要：国土空间规划底图编制是各类空间规划在空间和时间上投影的结果，也是国土空间规划编制的第一步，贯穿国土空间规划指标分解与落实下达的全过程，国土空间规划底图是打好“多规合一”空间规划这套组合拳的关键一步。实现空间规划“多规合一”需要统一的、标准的空间规划底图，为划分生态、农业、城镇三类空间并准确划定边界提供基础数据，也可为空间管制分区的细化提供技术支撑。
        关键词：国土空间规划；底图编制；策略
        引言
        《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）文中指出“建立空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现多规合一，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署”。围绕“十四五”市县经济社会发展规划的需求，探索基于第三次全国国土调查成果为基础，研究符合市县经济社会发展总体规划的空间规划底图编制技术方法，为“十四五”市县经济社会发展规划中三类空间落地及市县规划可持续利用提供技术支撑的目标，为第三次全国国土调查成果在国土空间开发保护布局的应用提供切实可行的解决方案。
        1国土空间规划底图编制思路
        1.1资料收集
        根据国土空间规划底图编制需要，编制技术单位向市县各部门收集最新的第三次全国国土调查成果(以下简称“三调数据”)、国土地理国情普查数据(以下简称“国情数据”)、历年土地利用变更调查数据(以下简称“变更数据”)、最新的卫星遥感影像数据和基础测绘成果数据,并收集与数据生产相关的技术规程、法律法规和政策文件。
        收集到资料数据后,首先对数据资料按照编号进行梳理。主要是对矢量数据的梳理，例如：国情数据成果保留FEATID(唯一标识码)、CC(地理国情信息分类码)字段,并增加GP_GHDM(国普规划代码)字段；三调数据保留DLBM(地类编码)、DLMC(地类名称)字段,并增加GT_GHDM(国土规划代码)字段；然后进行拓扑正确性和属性完整性检查。
        1.2数据坐标
        对收集到的数据成果进行格式转换和坐标系统统一等工作。将矢量数据格式统一为shapefile格式,将坐标系统统一转换为CGCS2000大地坐标系,高斯－克吕格投影。
        1.3编码赋值
        国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类体系采用三级分类体系,包括24种一级类、106种二级地类和39种三级地类。一级类包括耕地、园地、林地、草地、湿地、农业设施建设用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用实施用地、绿地与开敞空间用地、特殊用地、留白用地、陆地水域、渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海、其他土地、其他海域；二级类、三级类在一级类的基础上进行细分,原则上国土空间总体规划以一级类为主，可细分到二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类。
        2国土空间规划底图编制策略
        2.1构建统一的用地用海分类
        “多规合一”必须保证规划内容采用用地用海数据准确一致。基于测绘地理信息标准，结合各部门的相关行业分类标准，制定满足省级或市县级国土空间规划“多规合一”需要的用地用海分类标准体系。首先，根据各类空间规划数据分类的侧重点和精细度，与三调数据一致性进行分区对应。

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城镇建设区范围从城市规划部门的城市8大类建设用地中提取与三调数据中的城镇功能单元数据进行具体详细的地类对应，作为空间规划城镇区底图数据；基本农田保护区范围线从三调数据中提取与永久基本农田数据中的耕地、园地数据进行详细的地类对应，作为空间规划农业区底图数据层；各类自然保护区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱保护区等生态区以生态环境规划数据为基础，以三调数据和历年变更数据为主导相互校核对应，作为空间规划生态保护区底图数据层。其次，在以上的分区思想基础上，构建统一的、详细的用地用海分类体系，通过如下方法与现行的多种规划数据进行有效衔接：三调数据与现有的关规划部门数据中地类含义一致时，可直接转换为对应的新地类；三调数据中多个地类对应某一规划中的一个地类时，须进行补充调查细分后，再转换到对应的新地类；三调数据中的一个地类对应某一规划分类中多个地类时，可将几个地类合并，再转换为对应的新地类。
        2.2编制统一的空间底图
        2.2.1三区三线界定
        主要包括三个环节：一是划定“三区三线”空间边界，按照“双评价”的部分资料和已有红线资料，对“三区三线”的划定进行分类处理。二是确定“三区三线”地理单元内的生态安全格局、耕地后备资源、生态保护修复、基础设施布局、公共服务设施、集中建设区布局等要求，合理安排空间开发强度、空间比例、建设规模等空间管控规则。三是制定“三区三线”制图标准规范。通过制图表达方式，形象直观地表达规划相关活动的空间分布、变化规律及各类要素在空间上的相互作用、相互影响的内在关系，以及生态补偿、生态转移支付、退耕还林还草等国土空间用途管控措施，方便社会大众看得懂规划并依规办事。
        2.2.2信息平台搭建
        一是建立国土空间规划信息平台。测绘地理信息要充分发挥信息平台建设的经验优势，集成整合跨部门、多规划的数据，对“多规合一”信息进行空间统计、分析，并应用到国土规划管理、行政审批和监督执法工作中。二是服务规划实施监测与评估。通过“天上看、地上查、网上管”等测绘地理信息技术手段，了解规划实施情况，为规划修编提供支持。促使测绘基准、基础地理信息和地理国情普查等成果成为国土空间规划各类要素的空间定位提供基础依据，为建立统一的空间规划底图和空间规划体系的编制、实施提供技术服务支持。
        2.3空间规划底图
        空间规划底图基于基础测绘、地理国情普查等地理空间框架数据，综合集成人口、经济、空间开放负面清单等相关资料和数据形成。制作空间规划底图，要在收集测绘、规划、其他相关数据资料并对其空间基准一致性、矢量化处理，依次进行空间开发负面清单数据、现状建成区数据、空间开发评价数据的制作，经外业核查确认后，对制作的各类空间数据进行整理，形成空间规划底图数据库。1)空间开发负面清单。以三调数据为基础，结合基本农田、各类保护、禁止(限制)开发区界线资料，组织空间开发负面清单数据。2)现状建成区数据。指三调数据中的商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通水利用地、水域及水利设施用地等。提取这些地类边界，生成现状建成区数据。3)空间开发评价数据。主要包括提取行政区划、交通、水域，以及经济、人口、环境、可开发利用土地资源、可开发利用水资源、灾害等单指标要素数据，开展交通干线影响、区位优势、人口集聚度、可利用土地资源、可利用水资源、生态系统脆弱性评价等。4)底图数据协调处理与外业核查。按照精度优先(位置、属性、时间、比例尺等精度)原则，对所提取的各类功能空间数据间存在的矛盾问题进行协调处理。同时，对生产的底图数据进行外业核查确认，对内业作业过程中所缺少的资料进行补充收集。外业核查结果须经当地规划编制部门(政府部门)确认。
        结语
        目前全国各地的国土空间规划编制工作正在如火如荼地进行，影响“多规合一”空间底图编制的主要难点是体制制度约束和技术融合问题。为此，在底图编制思路和方法上结合三调现状数据与诉求，开展经济社会、城乡、土地利用、生态环境保护规划等“多规合一”空间规划底图编制的工作。
        参考文献
        [1]樊杰,蒋子龙,陈东.空间布局协同规划的科学基础与实践策略[J].城市规划,2014,38(1):16-25.
        [2]樊杰.我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势[J].中国科学院院刊,2017,32(4):396-404.