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十八大以来党内监督制度的创新与发展

发表时间：2021/5/12 来源：《基层建设》2021年第1期作者：方立波

[导读] 摘要：党的十八大以来，以习近平为核心的党中央以极大的政治决心和政治勇气惩治党内腐败问题并且取得了压倒性胜利，赢得了人民群众的一致拥护。

        西南大学 400715
        摘要：党的十八大以来，以习近平为核心的党中央以极大的政治决心和政治勇气惩治党内腐败问题并且取得了压倒性胜利，赢得了人民群众的一致拥护。以习近平为核心的党中央在反腐败的实践中也发现了当前的党内监督制度与全面从严治党的实践需要不相符合的事实，便着力于改革和完善党内监督制度。以习近平总书记为核心的党中央吸收借鉴了马克思主义经典作家提出的党内监督理论以及前任领导人党内监督制度建设的历史经验并结合十八大以来反腐败的实践经验，对党内监督制度进行了一系列的创新与发展，为保持党的先进性和纯洁性做出了巨大贡献，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了制度基础。
        关键词：党内监督；制度；创新与发展
        一、十八大以前党内监督制度存在的问题及原因
        （一）党内监督制度不完善
        首先，从巡视监督方面来看。进入21世纪以来巡视监督制度有了较大进步，但是随着社会的不断发展，党内监督工作的要求也不断提高，巡视制度也逐渐显露出了其不适应党内纪检监察工作的需要的一面。十八大之前巡视形式主要为对口巡视，并且巡视组的组长一般是固定的，这种巡视制度在初期可以降低巡视成本、提高巡视的可操作性，但是执行时间长了以后便会落后于时代发展而出现漏洞，最终导致一些巡视工作变成走过场的形式主义。巡视监督形式的僵化使巡视监督制度的效率极大地降低，与党内监督越来越高的要求相违背。其次，从纪委监督方面来看。十八大之前的纪委监督制度存在弱化问题，特别是对同级党委的一把手的监督极为困难。出现这样的问题首先是因为十八大之前纪委的双重领导制度暴露出了它的短板，纪委在事实上受同级党委的领导，无法对同级党委进行独立的、有力的监督。其次，党委和纪委之间的监督责任分工不明确。十八大之前党内监督的责任主要在纪委，纪委属于党内监督的专门机关，权力更大的党委没有担负起其应该担负的主体责任。最后，从民主监督方面来看。在十八大之前党内民主制度并不健全，党员民主权利得不到有效保障，党内民主监督自然缺位。一些党的领导干部走上领导岗位以后习惯监督别人，却不让别人来监督自己。同时，党内信息公开制度的不完善也导致党员民主权利的行使受到阻碍，普通党员无法了解信息，自然无法对决策者进行监督，造成民主监督的缺位。最后，党内政治生活的不正常、不规范开展也是造成民主监督缺位的重要原因。
        （二）党内监督制度执行宽松软
        党内监督制度在“文革”结束以后经过三十多年的发展，从无到有，从单一部门到成体系的制度，获得了较大发展，党内风气应当变得越来越好，但是在十八大之前党内贪污腐败大有愈演愈烈之势，十八大以后查处的部分腐败分子其级别之高、贪污数额之巨大、社会影响之恶劣、对政治生态破坏之严重都是新中国史无前例的，这其中很重要的原因就是我们的党内监督制度没有真正发挥出其应有的作用。制度的生命力在于执行，但是在十八大之前我们党内很多组织对于党内监督制度执行不重视，执行过程中出现对违纪者过于宽容、监督过程过松、惩治力度过软等问题，致使党内监督机关的公信力降低，党内法规的权威受损，党内监督的成效大打折扣。造成这种现象的原因有很多，首先是因为党委没有负起主体责任。地方上一些党委成员特别是一把手认为在自己的分管领域出现腐败分子是一件很不光彩的事情，为了自己的所谓面子就放松了对自己分管领域内党员的监督和问责，不主动配合纪委的工作，做掩耳盗铃的事，以为这样就没有问题了，没有贯彻我们党“惩前毖后、治病救人”的优良传统，反而害了党内同志，破坏了党内政治生态。其次是纪委没有贯彻落实纪检监察的专项责任。十八大之前纪委作为党内监督的专门机关而不是专责机关，只是负责纪检监察的专门工作，对纪委的责任强调较少，导致一些纪委干部缺乏责任心，对一些党员的违纪违规甚至违法行为视而不见，大搞一团和气，造成腐败问题滋生。
        二、十八大以来党内监督制度的创新发展的内容
        （一）强化自上而下的组织监督制度
        在巡视监督机制方面，十八大以来党中央高度重视利用巡视制度的机动优势进行党内监督工作，并且在巡视实践中不断摸索、总结，对巡视制度进行了一系列的创新。首先，确定了三个不固定，一次一授权的巡视制度。针对以前巡视制度中存在的突出问题，党中央提出“三个不固定”。即巡视组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定。“三个不固定，一次一授权”制度提高了巡视监督的随机性，有效避免被巡视对象向巡视人员进行利益输送以及熟人之间包庇，使巡视制度的监督效能极大提高。其次，开展灵活的专项巡视及“回头看”的巡视方式。专项巡视的灵活性大大提高了监督的成效，极大的震慑了党内的腐败分子。同时，中央还提出“回头看”的巡视制度，这也是对常规巡视制度极好的补充，使巡视的效果更佳，对官员的监督更加有力。最后，加强了政治巡视。政治巡视是党的十八大以来对巡视工作的新定位和新要求，是根据新时代党的建设的要求对巡视内容的进一步发展。加强政治巡视极大地震慑了党内不守政治纪律和政治规矩的党员干部，教育了广大党员干部，达到了惩前毖后、治病救人的目的。
        在国家监察体制方面，2018年3月第十三届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，建立了中国国家监察委员会。这是党的十八大以后党中央根据反腐败斗争的需要而进行的战略举措，是对党和国家监察体制的又一重大制度创新。国家监察委员会设立以后与中央纪律检查委员会合署办公，实现对党和政府的全方位监督。国家监察委员会监督的对象涵盖了所有行使公权力的公职人员，实现了对公权力的监察全覆盖，其中就包括对中国共产党的机关的公务员进行监察，也就表明国家监察委员会拥有党内监察的职能和属性，能够对于贪污腐败、徇私舞弊、不作为和乱作为的党员依法进行处置，同时纪委对于案件中违反党的纪律和规矩的党员依法进行处分。国家监察委员会的设立弥补了中央纪律检查委员会的检查盲区，形成了对遵守党纪国法监察的全方位、立体化的监督网络，优化了原有的监督逻辑，提升了监督的法律基础，推进了党和国家监督体系和监督能力的现代化水平。
        （二）完善自下而上的民主监督制度
        在党内政治生活方面，有效开展批评和自我批评能够促进从严治党的落实，加强党内监督的进一步完善，更能从思想上提高党员的政治意识。要使批评和自我批评真正落到实处，首先，必须保证党内民主，保障党员的平等地位。其次，要加强制度建设，从制度上明确党内政治生活的内容、形式和要求，把党内政治生活特别是民主生活会严肃起来、规范起来。党的十八大以来党中央颁布了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《县以上党和国家机关领导干部民主生活会若干规定》等党内法律法规，充实、完善了党内政治生活的制度框架。
        在建立健全党务公开制度方面，信息公开是了解的基础更是民主监督的基础，党务、政务、司法公开是把监督的关口前移，把事后监督变为事前监督的重要制度保障，能够有效地降低监督成本，是党内民主监督的重要保障。十八大以来，党中央高度重视党务公开、政务公开、司法公开，积极推进不涉密信息公开透明，全力保障党员群众了解党内事务、参与党内事务以及民主监督的权力，落实让权力在阳光下运行的承诺。习近平总书记强调“要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。”
        （三）发展同级党委的互相监督制度
        首先改革了纪委监督机制。在十八大之前，纪委的领导方式是下级纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，在《中国共产党巡视工作条例（试行）》中明确表示中央巡视工作领导小组对省级部门的巡视工作是“指导”关系，这就使得纪委主要受同级党委领导，对于同级党委的监督就被弱化，很难起到良好的监督效果。

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在新修订的《中国共产党巡视工作条例》中“指导”修改为“领导”，这是一个非常重要的信息，表明下级纪委要受上级纪委领导，要向上级纪委报告工作情况。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第三条第二项规定，坚持纪律检查工作双重领导体制，监督执纪工作以上级纪委领导为主，线索处置、立案审查等在向同级党委报告的同时应当向上级纪委报告。这项规定明确了下级纪委以上级纪委领导为主，这对于纪委加强对同级党委的监督是非常有力的制度保障。纪律检查委员会是党内监督的中坚力量，赋予纪委更大权力同时保证纪委受到上级的监督，不仅有利于加强对一把手的监督，完善原来制度中一把手权力过大，不受监督的弊端，同时能够提高纪委的工作效能，更加有力地开展监督执纪工作。
        其次明确了主体监督责任。党的十八大以来党中央在反腐败的实践中逐渐认识到各级党委对主体责任认识不清、落实不力，对党员疏于管理，在党内搞一团和气，最终导致我们的党员干部走向贪污腐败。因此，党中央一再强调党委的主体责任，党委首先要在选人用人上下功夫，要选好用好干部，其次要强化对权力的监督和制约，领导和支持监督执纪工作，要管好自己和自己的身边人，要树立起长抓常管党风廉政的责任意识。相比十八大之前，十八大之后纪委完成了由党内监督的“专门机关”向“专责机关”的转变，更加强调了纪委监督的专项责任，更加突出纪委的责任和使命。无论是党委的主体责任还是纪委的监督责任，都是对党内监督主体的监督责任的进一步明确。有了责任就要有责任追究，只有加强责任追究才能促使党委和纪委真正地负起责任，才能更加有效地进行党内监督。在2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》第七十六条明确规定了主要负责人在选人用人过程中出现任何问题都负有责任接受处分。这对于党委主要负责同志贯彻落实主体责任是非常有效的制度约束。
        三、十八大以来党内监督制度的创新发展的意义
        （一）有利于治理防范党内腐败
        十八大以来党中央以壮士断腕的勇气惩治腐败，取得了丰硕的成果，形成了不敢腐和不想腐的震慑，也赢得了人民的认可，但是光有“铁腕”是不够的，必须要建立起相应的预防腐败、惩治腐败的制度，否则，反腐可能就是一阵风，不能从根本上解决腐败的问题。党中央聚焦制度反腐，强调要扎紧制度的笼子，完善以前不完善的制度，建立起以前缺乏的制度。十八大以来中央制定和修订了一系列的制度，从制度上完善了党内监督的党内法规，为党内监督提供了法律支撑。同时，制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性的特点，建立健全党内监督的制度体系有利于实现党内腐败问题敢管敢严、长管长严，从根本上铲除腐败滋生的土壤，把对腐败分子不敢腐、不想腐的震慑转变为逐步建立起不能腐、不易腐的制度体系。制度的建设的意义不仅在于能够监督和惩治腐败，更能够将监督提前，形成对腐败的预防体系，从而最大可能地降低监督成本，减少腐败给党和人民的事业带来的危害，也能够挽救党员干部于陷入腐败深渊的边缘。制度建设是一个系统的科学工程，也是一个漫长的过程，党的十八大以来，党中央一方面加大反腐力度，另一方面不断总结经验完善制度，具有中国特色的新时代党内监督制度体系已经初步形成并显现出效果，为进一步深化治理防范党内腐败奠定了制度基础。
        （二）有利于全面加强党的建设
        中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党建设的怎么样直接关系到中国未来的发展怎么样，中国共产党在中国的特殊地位使我们必须以这样的战略高度去认识党的建设。毛泽东同志在1939年的《<共产党人>发刊词》中第一次将党的建设称为一个“伟大工程”，从此党的建设这项伟大工程就成为中国共产党人始终奋斗的目标。新时期以来中国共产党一直致力于推进党的建设伟大工程，并取得了一定的成果，但是党内腐败问题依然比较严重。面对这样的状况，习近平总书记在党的十九大报告中提出要进行党的建设新的伟大工程，这个伟大工程新就新在要全面从严治党，这是党中央为进一步推进党的建设伟大工程做出的重大政治决策。制度建设在党的建设中起到基础性的作用，抓好制度建设才能抓好党的建设。党内监督制度建设在党的制度建设中又处于中心位置，没有监督制度党的其他制度就会被架空，就不能得到落实，因此必须首先完善党内监督制度。十八大以来党中央制定了一系列促进党内监督的党内法规，极大地促进了党的建设的科学化、制度化进程。全面落实党内监督制度不仅有利于净化党内政治生态，也有利于党内其它制度的贯彻落实，更有利于加强全面从严治党，最终实现全面加强党的建设这一新的伟大工程。
        （三）有利于推进国家治理体系和治理能力现代化
        首先，推进国家治理体系现代化就要推进国家法律体系现代化、推进依法治国、依规治党。中国共产党是中国的执政党，要依法治国首先要依规治党，治党务必从严，从严必有法度。因此，完善党内法规是依法治国、依规治党的基础，发展和完善党内监督制度更是全面从严治党的基础。党的十八大以来出台的一系列党内监督法规有效地弥补了党内监督制度的漏洞，完善了党内监督的法规体系，从而为推进党内法规现代化、推进国家法律体系现代化奠定了法制基础。其次，推进国家治理能力现代化必须要有一支忠诚、干净、担当的党员干部队伍，人的治理能力的现代化是国家治理能力现代化的基础。打造忠诚、干净、担当的党员干部队伍就必须对党员干部的权力进行监督，使得权力在规定的轨道上运行。党内监督法规的出台从制度安排的层面上保障了党员干部对权力的合法使用，也保障了党员干部把心思和精力放到提升为人民服务的能力上而不是以公谋私上，进而推进党员干部治理能力的现代化，推进国家治理能力的现代化。
        四、结论
        历史经验告诉我们党内监督对于党的健康发展具有重要意义，党内监督失效必然会引起党内腐败问题甚至社会动乱。加强党内监督是全面从严治党的中心环节，是提高党的执政能力和执政水平的重要保障，而党内监督制度的建设是加强党内监督的必要手段，只有扎紧制度的笼子才能把权力关起来。但是只有制度是不够的，制度的生命力在于执行。制度建设和制度执行是落实党内监督的基础，离开制度的党内监督就是无本之木，离开执行的制度就是空中楼阁，必须将制度建设和制度执行结合起来才能真正发挥党内监督的最大效能。总的来说，十八大以来党中央对于党内监督制度的创新和发展是全方位的，是基于实现中华民族伟大复兴的历史使命的要求，基于党的建设新的伟大工程的要求，基于全面从严治党的要求，是符合党和人民的利益的，是保持党的先进性和纯洁性的正确决策。
        参考文献
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