林志辉
海南国源土地矿产勘测规划设计院,海南省,海口市,570000
摘要：做好村庄规划编制工作，是推进乡村振兴战略的重要举措，是实施国土空间用途管制的法定依据，需要地方自然资源部门结合实际统筹安排土地利用，以利于产业的发展。各地自然资源主管部门要切实承担起村庄规划编制和实施管理工作职责，认真梳理本地区村庄规划编制情况，全力推进村庄规划编制工作，如期实现工作目标。基于此，本文章对乡镇级国土空间规划编制的思考进行探讨，以供相关从业人员参考。
关键词：乡镇级；国土空间；规划
引言
2019年5月23日，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）；5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）。两个文件明确了乡镇国土空间规划的作用是上级规划的传导和落实，提出了较为灵活的编制方式，即市县可以和乡镇合并编制，也可以几个乡镇合并编制，并明确指出乡镇国土空间规划的内容、审批要点和审批程序由各省级人民政府制定。
1乡镇级土地利用规划及其内容
乡镇级土地利用明确贯穿“保护土地资源，保障经济发展”这一土地规划编制明确强调的基本内容，对乡镇发展战略作出科学明确指导，对耕地作出科学明确保护，尤其是明确基本农田保护目标和规划布局，对城乡建设用地目标和规划布局作出科学、明确、合理的调整等。与此同时，制定道路建设、农村居民点建设、生态建设、土地整理等有关的专项规划。基于规划结果作出科学系统的分析，具体涵盖规划文本、说明、数据库，以及建设用地、基础设施和基本农田等有关的专题图件。
2我国乡镇国土空间规划的主要问题
2.1空间规划层级多，责权难以厘清
尽管我国的国土空间规划在国家、省、市、县、乡镇五个层级上要渐次体现战略性、结构性和实施性，但由于政府层级之间的事权不清晰和全能型政府的特点，往往越高层级的规划越强调向下的传导，越不清晰的工作越倾向于向下传递。
2.2城镇建设用地规模控制不到位
城市规划为实现与土地规划的紧密衔接，在确定规划建设用地规模时，往往会遵守土地利用规划所确定的城市和村庄、集镇等地域建设的用地规模。然而，由于土地利用规划在确定城镇建设用地规模方面并未形成一整套科学合理的规范体系，使得相关部门在确定城镇建设用地规模方面缺少必要的指导依据。
2.3市县区与乡镇发展的关系尚未理顺
规划传导以行政等级的自上而下管控为主，下级规划必须与上级规划的要求相一致。由于我国乡镇在财政、土地指标方面受制于上级政府，意味着发展权被控制，乡镇难以“自由”决定发展目标，而上级政府由于不了解乡镇实际情况，也难以准确定位乡镇的发展方向。
2.4土地用途分区和规划用地分类缺乏明确的对应关系
土地利用总体规划中已经对土地的用途区进行了较为一致的划分，但是在不同的用途分区中，很多区域缺乏具体的内涵，如城镇村建设用地区缺乏具体的内涵，这样就导致在土地利用总体规划的过程中，无法使土地规划用地分类和土地用途分区更好地对应起来，这样会造成土地用途分区的过程存在主观性和随意性，直接影响到土地利用总体规划的科学性，难以发挥出促进区域合理发展的效能。
3乡镇级国土空间规划编制的措施
3.1盘活农村建设用地，推动城乡统筹规划
基于新农村建设及产业化发展的背景，村级土地利用规划对农村建设用地，尤其是对农村居民点用地采取科学规划调整，使农村居住条件得到明显改善。对废弃农村建设用地采取有效复垦，有效盘活农村建设用地。
通过多种措施，构建工业反哺农业、城市反哺农村的调节机制，便于农民开展生产生活，从而进一步促进城乡统筹发展。
3.2完善土地供给机制的建设，细化土地管理机制
完善土地供给机制的建设，杜绝城市发展占用农业耕地以及生态保护用地的现象，从根本上解决粗放式的土地管理问题，从而实现细化的土地管理机制。第一，以城市土地利用规划为角度，调查研究城市土地的利用现状，从城市建设用地、绿化用地、产业结构、人口数量、城市的容积率入手，构建适合城市发展的用地指标体系，以保证土地资源得到合理的配置；第二，参照我国土地利用的总规划，结合城市规划的内容，并将两者进行衔接，对城市空间进行合理的规划和布局，完善城市整体结构的建设，优化城市各个功能区的设置，从局部改善，实现城市整体建设质量的提升；第三，加强城市建设用地管理，规范化管理土地利用规划编制过程，从城市可持续发展的大局入手，防止规划跟着城市建设走，而是要城市建设跟着土地利用规划走，以实现土地利用规划的编制价值。
3.3统筹兼顾资源与发展，合理规划土地资源
在乡镇级国土空间规划进程中，若想实现土地资源的合理开发和利用，必须始终坚持以土地资源长远发展为基本原则，以非农业建设用地指标为规划建设前提。国土空间规划应充分考量经济、社会、人文与生态等多方面因素，合理掌控乡镇发展客观规律。在此基础上，制定完整性、合理性、可行性的土地资源利用规划方案。需要格外强调的是，在规划进程中，需尽可能的缩减农耕地占用面积，对资源展开统筹兼顾，优化建设用地空间布局规划。
3.4尊重自然地理格局，彰显乡村特色优势
在落实县、乡镇级国土空间总体规划确定的生态保护红线、永久基本农田基础上，不挖山、不填湖、不毁林，因地制宜划定历史文化保护线、地质灾害和洪涝灾害风险控制线等管控边界。以“三调”为基础划好村庄建设边界，明确建筑高度等空间形态管控要求，保护历史文化和乡村风貌。
3.5多规合一，落地可行
村庄规划编制充分考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等多方面因素，衔接自然资源部门、住建部门、环保部门、林业部门、发改部门等多个职能部门规划，以国土空间规划思维明确规划工作底图，在村庄规划中落实三条控制线、公益林、生态修复、农田整治、垦造水田、拆旧复垦、历史文化保护、农村居民点建设等各项规划成果和工作要求，确保不同部门的规划能在村庄规划层面协调落实，编制实用性强的村庄规划。
3.6加强村庄规划实施监督和评估
村庄规划批准后，应及时纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为用地审批和核发乡村建设规划许可证的依据。不单独编制村庄规划的，可依据县、乡镇级国土空间规划的相关要求，进行用地审批和核发乡村建设规划许可证。
结束语
通过对土地利用规划作用的分析，提升了土地利用规划在土地管理中的地位，确定了土地利用规划在城市建设中的重要作用，从而明确了土地利用规划的对策。乡镇级土地利用规划体现出了明显的探索性和创新性，但任何新事物在推进发展中都不可避免地存在一些问题，例如乡镇级土地利用规划法律和实施管理等机制方面的问题，规划基数、范围及农村布局等技术层面的问题等，因此务必重视对乡镇级土地利用规划的深入探索和研究。
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