金凤玲 李 洁
河南交通发展研究院有限公司 河南 郑州 450000
摘要：本文从“断头路”定义入手，分析全省“断头路”形成原因，研判“断头路”对全省高质量发展的影响。围绕畅通中部交通动脉，提出打通“断头路”对策，切实提高路网整体效率和效益，为河南高质量发展积蓄更大势能。
关键词：“断头路”定义；成因；对高质量发展影响；对策建议
“十三五”以来，我省大力实施交通基础设施建设，有效改善了全省尤其是广大农村地区的交通出行条件，在中部崛起、脱贫攻坚、乡村振兴和服务全省经济社会高质量发展中发挥了有力的基础保障作用。但在路网建设总体水平不断提升的同时，受诸多主客观因素的影响，“断头路”问题日益成为地区发展的瓶颈制约。
一、“断头路”定义
“断头路”有狭义与广义之分。狭义上的“断头路”指与路网中的其他道路不直接相连，也不能通过绕行到达，与外界完全隔绝的断头路。广义上的“断头路”主要为没有直接连通或需要绕行很远的距离，因经济社会发展需要或居民出行需求变化而迫切需要打通的道路。本文“断头路”为广义上的断头路，包括：（1）因服务国省重大战略、区域融合发展等需要打通的道路；（2）在省界处，因规划层面未衔接或建设时序不一致造成的，为强化省际交流需要打通的省际出口通道；（3）群众生活中心和行政、商贸中心不在一处，没有道路直接连通而需要通过绕行才能到达，因群众对交通便捷需求而需要打通的直连道路；（4）全省普通干线公路网规划调整后，新升级为国省道的原县乡公路部分无路或者低等级的瓶颈路段。广义上的“断头路”是动态变化的，即会随着城镇发展、经济社会或居民出行需求的变化而不断产生或消亡。
二、“断头路”成因
“断头路”成因是多方面的，针对河南省“断头路”现状，总结分析其成因主要体现在以下几个方面：
1、地形地貌的阻碍
河南省地形西高东低，高差悬殊，境内有1500多条主干河流纵横交错，其中流域面积100平方千米以上的河流有493条。跨河或湖建设公路经济成本较高，大多“断头路”也易出现在河流，湖泊处。以普通干线公路为例，全省有多条“断头路”是由于黄河、淮河、沙颍河等河流或沟壑阻断形成。其次，我省山地面积占全省总面积的26.6%，丘陵面积占17.7%，北、西、南三面由太行山、伏牛山、桐柏山、大别山沿省界呈半环形分布，海拔高度大多在1000~1500米以上，在中山外围是海拔200~1000米的低山和丘陵，山体地形复杂，地势起伏较大，对路网布局限制很大。山区路线无论是采用沿沟谷、沿河流布局或翻山越岭，易受到山洪、泥石流等自然灾害的影响，规划建设受到限制。
2、建设资金的束缚
由于经济发达和落后地区经济发展战略、发展水平、产业布局等存在明显的差异，客观上决定了公路建设所处的阶段不尽相同，资金匮乏始终是制约公路发展的主要问题。特别是随着防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战略的实施，一方面大量建设资金用于贫困地区公路建设优先保证脱贫攻坚兜底性目标完成；另一方面，土地、建材价格不断上涨，公路建设成本几乎翻一翻，市县背负债务愈加沉重；第三，严控政府债务后，切断了财政资金融资渠道，融资能力明显下降。受此调控政策的影响，在建设规模总量较大、所需资金较多，而财力有限、公路融资困难的情况下，政府优先保障重点项目和兜底性目标的实现，“断头路”建设资金相对缺乏。四是随着“一带一路”、中原经济区、中原城市群、郑州大都市区等国家战略的大力实施以及加快推进运输结构调整，地方政府的发展重点和资金安排也不断调整，而远离行政中心，经济发展水平较低，交通流量较小的“断头路”，在规划建设、资金保障时往往无法保障。
3、行政管辖的制约
一方面表现在规划建设上的不同步，按照权责分工的情况，一般公路规划多是以各自的行政中心为中心，呈树状辐射，部分公路位于县域农村公路网络的末端，不再继续延伸。由于涉及边缘地带，各自行政管辖权重叠或缺失，各地区部门之间缺乏协商，仅根据行政区划分来考虑本区的路网规划布局和建设实施，缺乏规划统筹而最终成为“断头路”，并因此出现交通不便一方积极奔走，而交通便利的一方消极应付的现象。
4、审批程序的约束
受国家宏观调控政策的影响，土地、生态保护等项目前期审批手续繁琐复杂，一旦涉及到基本农田、保护区推进十分困难，特别是《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）文件出台后，土地对建设项目的刚性约束强度达到历史最高位，这也是当前很多项目无法按计划开工建设，新开工项目规模大幅减少的关键原因。
5、建设管理体制制约
现行的公路建设管理体制也是导致“断头路”存在的重要因素。普通干线公路以地方建设为主，地方出于自身经济发展考虑，往往优先建设连接经济相对发达地区的公路，而在连接经济欠发达地区的公路建设中就很容易形成“断头路”。
另一方面由于不同区域间投入和收益存在差别，经济利益和发展建设时序很难统一。当一方投入和收益不成正比时，该建设将会进入搁置争议阶段，且相邻地区在发展阶段、经济水平和产业布局上存在差异，各自区域的发展规划、重点及时间的安排不尽相同，导致公路建设的互联互通出现断层，效益和时序不能同步进行，就容易形成建设“盲点”，导致不同行政区域之间形成“断头路”。
三、“断头路”对社会发展的影响
1、对交通运输网络综合效益的影响
随着地区间经济交流的持续加强，城市群已经成为了地区竞争的重要载体。中原城市群经济的发展首先沿交通运输线路形成产业高度聚集、物质高度聚集、技术高度聚集、市场高度聚集、人力高度聚集、资金高度聚集等的经济势，形成经济带。但目前省际“断头路”，特别是高速公路“断头路”，导致综合运输大通道的作用难以充分发挥，对跨区域综合运输通道能力造成不利影响，降低了交通运输效率，制约了交通运输网络综合效益的充分发挥。
2、对中原城市群内部融合发展的影响
中原城市群融合需要群内城市与城市、城市与乡村之间实现各类资源要素的充分自由流动，形成紧密的经济社会联系。而市界、县界、乡界等省内行政边界地区存在的“断头路”，割裂了相邻行政区划之间的经济联系，阻碍区域经济交流，加剧了省内区域间协同融合发展的不充分与不平衡性，对中原城市群的内部融合发展产生较大的制约。
3、对河南对外开放深化和扩大的影响
随着“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展、中部地区崛起等国家战略的深入实施，河南与环渤海经济圈、东南沿海经济区、长江经济带之间有了更多的联系与交流的机会。“断头路”的存在使得省际区域间交通不便捷，增加了运输成本，客观上影响了区域经济社会的发展和交流，一定程度上制约着区域经济协调发展。
4、对乡村振兴战略的影响
农村公路的“断头路”造成了因绕行距离远而导致客、货运费普遍偏高，成本过高广大群众承担不起的现象。因此“断头路”成了制约农村公路网整体效率和规模效益发挥的重要因素。打通农村“断头路”，将极大改善农村地区路网结构，有效解决群众“出行难”问题，支撑当地特色产业发展，推动乡村公共服务供给能力提档升级，促进基本公共服务均等化基本实现，给群众带来看得见、摸得着的获得感、幸福感、安全感。
四、对策建议
1、打破思想壁垒，强化协同合作
在交通项目规划建设过程中，区域间政府、部门沟通协调不充分是“断头路”形成的主要原因。各地要加强地区合作意识，主动对接相邻地区，积极协调解决项目前期、建设及运营过程中产生的问题。建议探索建立打通联席协调机制，及时协调解决用地、资金等问题，力争做到同步规划、同步开工、同步建成通车，加快促进区域交通一体化。
2、明确责任主体，强化目标管理
“断头路”建设原则上实行属地化管理。作为责任主体，所在地政府要锁定目标任务，加快推进“断头路”工程建设，强化项目进度和质量管控，集中力量打好攻坚战。各职能部门应按照责任分工，对涉及工程建设的程序性事项以及土地、涉军、涉铁等难点问题，加强沟通，密切协作，切实做好服务保障。
3、创新融资模式，拓展融资渠道
针对不同项目特点，多渠道筹措，多元化保障，千方百计满足“断头路”建设资金需求。高速公路项目要充分发挥PPP模式和地方政府专项债积极作用，规范推进，拓宽项目资本金来源，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。要建立健全稳定的中央和地方财政投入保障机制，加大对普通干线及农村公路等战略性、公益性项目的支持力度。安排本级财政优先保障“断头路”建设资金需求，积极争取上级财政资金和债券资金支持，整合各类专项资金打包使用。推动全面实施预算绩效管理，规范预算约束，提高财政资金使用效益。
4、健全监督体系，完善考核机制
健全完善考评问责机制，充分运用“两随机、一公开”、第三方评估等手段，定期开展打通“断头路”项目的跟踪督办和评估，及时准确掌握目标推进情况和出现的新情况、新问题，适时调整政策措施，切实提高重点任务完成时效和质量，加快“断头路”建设。
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