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结建人防工程产权制度的思考

发表时间：2021/5/13 来源：《城市建设》2021年4月作者：涂雄林

[导读] 当前，由于上位法缺失，人防主管部门、开发商和小区业主对结建为主的人防工程产权问题异议较大。本文从现实出发，以《物权法》和《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人防法》）为主，展开结建人防工程产权问题研讨。

广西来宾市象州县住房和城乡建设局涂雄林 545800

摘要：当前，由于上位法缺失，人防主管部门、开发商和小区业主对结建为主的人防工程产权问题异议较大。本文从现实出发，以《物权法》和《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人防法》）为主，展开结建人防工程产权问题研讨。
关键词：结建；人防工程；产权
        一、结建人防工程现状：
        1.1目前《人防法》未规定和明确人防的产权归属，人防工程大多是房地产开发结合民用建筑修建的结建人防工程，没有单独的产权证明。关于结建人防工程产权归属,业界主要有分别属于人防主管部门、开发商、小区业主、人防主管部门与业主共同所有等四个观点。我区人防和边海防办在全区人民防空“十四五”规划重点建设项目提出，力争推行“人防市政化、市政人防化”。
        1.2开发商投资建设了人防工程,都认为付出就应当取得回报，应当拥有产权，于是也对结建人防工程进行了“销售”。如若不能如此，那么开发商可能会尽力规避人防工程建设、降低人防工程建设标准或工程质量偷工减料等。
        1.3目前因为人防工程产权不明确，结建人防工程管理现象比较混乱，例如：业主与开发商的纠纷不断增多，各地也出现了工程使用问题上诉法院的案例。因为法规理解不同，各地法院判决结果也不尽相同；有的开发商将人防地下室“销售”，但没有产权；使用人防工程过程中因缺乏相应的安全意识及保护意识，人防工程内部的装修缺乏规范管理；人防主管部门平时的监管工作不到位，义务主体模糊，人防工程管理出现了一些执法空白等现象等。这些现都增添了人防工程安全隐患，严重影响人防工程战时功能有效发挥。
        二、结建人防工程产权归属探讨：
        （一）产权应当归属人防主管部门
        人防工程是国家重要战略设施，具有特殊属性，对战争提升城市整体防护能力而建，担负着保护人民生命财产安全的重要责任。《人防法》规定了人民防空是国防的组成部分，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，人民防空工程包括结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室；也规定了违反国家有关规定不修建防空的地下室的，由人民主管部门给予警告，并责令修建和实施处罚；并且，人民防空经费由国家和社会共同负担，建设经费由建设单位筹措，列入总投资。若符合易地建设条件的应当按修建防空地下室造价的标准缴纳防空地下室易地建设费，易地建设费直接缴纳进入国家财政。
        由此看出，防空地下室的修建目的在于国民公共利益，是国家战略的考虑。开发商依法修建防空地下室的不是投资行为，依法须将人防工程修建费用纳入项目建设总投资，是每个开发商应履行国防建设人民防空工程的义务。所以，如同依法缴纳的易地建设费属于人防建设经费，归国家所有一样，依法结建防空地下室产权归人防主管部门，属于国防资产。《物权法》规定：国防资产属于国家所有。所以依法配建范围内建造的社会结建防空地下室，其产权也应当归国家所有即全民所有。
        其次，工程竣工验收备案、商品房销售完成后，一些开发商不久就注销公司。所以，结建人防工程后续维护管理难以保障。
        综上所述，结建人防工程依法带有强制性，属于国防工程，应当属于国家资产，产权归属于人防主管部门。
        （二）产权不归属开发商
        根据《物权法》规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，同时也规定了建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人。有观点认为，开发商是结建人防工程最初的建造者，依照民法所有权取得的基本原理，所有权可以依照建造的事实行为取得。但从上述第（一）点可以看出，结建人防工程是《人防法》赋予开发商建设国防工程义务，因此产权归属开发商理由不能成立。
        其次，从购买者的角度看，业主“购买”人防车位，却不能拥有产权，只能租赁。《民法典》规定租赁期超过20年，合同无效。租赁期满后，项目开发商可能基本都找不到，留下较大隐患。

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        综上所述，结建人防工程产权不能归属开发商。
        （三）产权不归属小区业主
        1、结建人防地下室并不是独立的建筑，是民用建筑的结建与建筑主体不可分割的地下室。因此有观点认为:结建人防工程如同小区建设不计容的地面架空层一样，开发商销售住宅时将所有建设成本分摊到业主，业主承担了这些建筑的成本，开发商将建筑物销售后，所有权应跟随主物一并转移给小区业主。因此，小区业主是结建人防工程权属所有人。
        2、但《物权法》第74条规定规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。根据《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》（试行）的通知，第9条规定：作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积。虽然结建人防工程是地下室，但已经规定不计入公共面积进行公摊，又未计入容积率，开放商未能进行公摊销售也无权出售产权，业主也就不能取得所有权。
        综上所述，结建人防工程产权归属不应归小区业主所有。
        三、结建人防工程产权最佳归属
        综上所述，笔者认为，开发商和小区业主不是结建人防工程产权所有人，结建人防工程产权只能归属人防主管部门。我国人防工程建设实行“长期准备”和“平战结合”的方针，既要为战争作好准备，和平时期经济建设也要作出有益贡献，按法律和市场规律来进行各种经济运作，发挥其最大效力。如果把结建人防工程当做国防装备定性的纯公共产品，仅是战时需要的“地洞”而闲置浪费，还要大量资金去进行维护，就体现不出其平时作用，发挥不出其最大效力。结建人防工程属于小区配套的公共服务设施，也应当可用于商业、停车、储藏等。因此，结建人防工程产权归属人防主管部门，由人防主管部门负责监管，为全民所有的工程应当实行市政化管理。
        四、关于结建人防工程产权的对策建议
        （一）明确土地权属
        须依法配建防空地下室的，要将人防工程的配置要求纳入规划条件，并在建设项目的设计方案中予以落实。防空地下室及独享的口部建筑建成后产权为人防主管部门，并在建设用地出让文件或土地划拨决定书中明确约定。
        （二）加强工程建设监管
        1、我区现行易地建设费标准已18年未调整，随着社会发展、物价成本不断上涨，应作调整，让其回归为易地建设人防工程造价本意。
        2、严格人防工程质量管理和建设过程管理。重点抓好参建单位质量责任主体行为和工程现场质量行为管理，建立健全质量信息监管系统，加强县级人防工程质量监督培训指导和层级检查，确保人防工程质量。
        3、加强部门配合，行成合力。例如：未经人防规划审查和施工审查，不得办理建设工程规划许可和施工许可；与住建建筑市场管理和相关部门联合执法，严格未报先建行为停工行为；结建人防工程未经备案，住建部门不得准予项目竣工备案等。
        （三）完善法律，健全管理机制
        1、开放商建设人防工程竣工验收合格后移交人防主管部门，然后办理人防工程竣工验收备案。建立人防工程产权登记备案制度。
        2、对依法结建人防工程的项目，配套出台更多优惠政策，同时严厉依法打击违法不建和不按标准建的行为。
        3、人防主管部门作为结建人防工程监管单位，使用人应当缴纳一定管理费用，用于工程维护和管理。结建人防工程应优先满足本小区业主停车需求。
        4、制定规范人防主管部门、物业之间日常管理与维护工作的权力、义务和人防主管部门的监管责任，严肃处理破坏或损害人防工程行为。
        5、尽快启动《人防法》修订，明确结建人防工程产权归属。
作者简介：涂雄林，（1974-），男，壮族，广西象州县人，专科，工程师，主要从事人防工程建设、管理工作。