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关于土地纠纷的进一步解释——基于对双方的策略考察

发表时间：2021/5/13 来源：《青少年导刊》2021年3月作者：唐振轩

[导读] 土地使用纠纷的争议核心在于适用规则的争议。因为我国政治活动领域与法律活动领域的未分化，造成土地分配规则具有多重选项，这样在利益分配时不可避免的就要进行实时的力量竞争，胜利者确定土地分配规则。

安徽大学唐振轩

摘要：土地使用纠纷的争议核心在于适用规则的争议。因为我国政治活动领域与法律活动领域的未分化，造成土地分配规则具有多重选项，这样在利益分配时不可避免的就要进行实时的力量竞争，胜利者确定土地分配规则。本文在此基础上指出，利益政治逻辑造成的结果是，随着环境的变化，条件的起落，利益对立方的相对力量对比也在随时间消长，这样土地使用规则的确立在时间的维度上也呈现动态的持续，造成土地使用者的权利无法确定化，明晰化，土地分配规则缺乏制度化机制，无法形成纠纷解决的案例参考，纠纷持续化，绵延化，农业用地的合理流转受到阻碍，可能积累社会不稳定因素。
关键词：土地纠纷；策略；利益政治逻辑
        第一章研究背景
        中国农村土地流转往往伴随着诸多的纠纷，学界对造成的纠纷的原因基本有统一的认识，即因为土地使用规则的不确定。张静认为实践中“备”选规则的众多造成土地利益相关方在认识上无从达到统一，因此，围绕土地的开展的纠纷解决机制往往是“一事一议”，遵循利益政治逻辑，而非法律衡量逻辑[1]。这样的解决机制特点在于：利益相关方不是根据法律来“自审”自己的行为是否合法，进而决定自己在土地议程中的进退，而是用通过当时当地的力量竞争确定规则的决定者，决定者自然会选择对自己最为有利的规则。
        相关研究的结论实质上建立在布迪厄从规则到策略的方法论转向上[2]。西方社会学理论经历了一个从“规则”到“策略”的转向。结构主义认为人类社会存在一种普遍存在的结构[3]，而布迪厄认为，并非预先存在的普遍结构使行动者只能“傀儡”式的遵从，而是在资源分布的背景下，人们主动建立这样一种策略，这样的策略能够使自身已经拥有的资本实现再生产。为了解释这个观念，布迪厄使用了场域，惯习与策略的概念工具。布迪厄认为，场域概念是一个运作空间，场域的效果得以在其间发挥，场域也是一个争夺的空间，场域中各种位置的占据者利用种种策略来保证或改善他们在场域中的位置，不断在场域中展开斗争，这种斗争是基于自身所已经拥有的资本，斗争的焦点在于在己方身上强加一种最有利的等级化原则。从这个角度来说，行动者的策略被其在场域中的位置，即所拥有的资本的分配决定，也被他们对场域采取的观点决定。同时，场域还包含着一种投入，是近乎潜意识的一种前提预设，或者无意识的环境内化，是被各种社会秩序加以系统利用的，体现在身体上的性情倾向[4]。布迪厄的理论框架，是分析土地纠纷中，利益主体在时间维度上博弈手段的绝佳角度。用在土地资源使用权的斗争实践上，土地使用权即这样一种社会制度，他是该地区内经济资源，人的连接枢纽，即构成一个场域。在这个场域中，主体有政府部门：村集体，乡镇部门，县局部门；农户；土地经营者。每个主体各自拥有不同的资本与利益取向，因此也便展开了对分配，适用规则的争夺。
        在相关研究中，“备”选规则的确定是一锤定音式的：当某利益相关方在力量竞争中获胜，其“确定”的处理规则往往不再产生后续的纠纷，在竞争中失败的利益相关方自动认可胜利者的处理规则[5]。然而在纠纷实践中，依然具有一些纠纷会常年累月地持续进行，以张静的“利益政治逻辑”解释框架来解释将面临一些问题：依据利益政治逻辑进行竞争，落败的一方为何会坚持不懈的持续斗争？
       为回答此问题，本研究选择一关键案例，该案例中，土地承包方与当地政府部门在土地的处理上产生纠纷，在力量竞争的过程中，基本是以政府部门的意愿获取胜利告终，但是土地承包方依然坚持以各种方式进行斗争。本文意图指出：一方面，因为大规模农业用附着着巨大的利益，利益是驱使行动者行动的动力；另一方面，因为“利益政治”逻辑所蕴含的核心即“强权政治”，而实践中的条件是随时间变化的，因此力量强弱在实践中也在动态地转变，因此，以“利益政治”为核心的土地使用规则确立逻辑，也随着斗争双方的力量比对而持续进行，斗争双方所使用的“备”选规则也随之变动。而斗争的核心与焦点，并非直接的对土地的处理结果，而是希望斗争双方能在同一个规则体系下进行利益裁定的渴望。
        二研究方法：关键个案研究
        实践社会学[6]强调“过程”的独立性，即把过程是做一个独立的变项，挖掘事物的深层逻辑。实践社会学要求关注社会现象的环节：过程，机制，技术，逻辑。本文依据这样的方法论，视线集中聚集于纠纷中，从纠纷的起因，斗争的过程，双方所采用的策略与技术入手，考察隐藏在各个主体行动之下的隐秘逻辑，寻找纠纷持续不能被满意解决的真实原因。
为达到以上目的，“关键个案研究”就成为首选。个案研究是：在关键的个案研究中，研究者处于进行详尽经验分析的目的，精心挑选出案例，而该案例能够为解析谜团和矛盾提供特殊的焦点。……关键的个案研究提出抽象的理论观念，并且依据社会实践来验证这些观念，并且诠释他们是如何依据社会总体而运转的。……最为关键的是，批判的社会研究者使用关键的个案研究，旨在诠释更为广泛的社会结构和历史问题。
        土地问题长久以来一直处在重要的位置上。土地资源作为最重要的生产要素之一，无论在经济上，还是政治上，都具有重要的地位。“中国的经济构造，建筑在农民身上”[7]，共产党的政治承诺，也包括土地问题[8]。新中国成立后，党中央致力于建立集体所有，统一经营的农村土地制度；随着生产力的发展和生产关系的改变，安徽凤阳小岗村实现了“包产到户”的承包责任制；农村改革以来，农地细碎化严重，严重导致土地利用效率，加之同期城市化快速发展，近郊农村土地被划为建设用地，土地升值空间巨大。而当时设定在土地上的权属重叠，村集体享有所有权，村民享有承包权，导致实际处分上的纠纷肇始。随着三权分置改革的进行，农村地区土地再次扩张利益空间，带有一定资本的个体与法人进驻农村，但是权属重叠的问题依然没有解决，纠纷一直存在。因此，将土地纠纷案件作为研究的关键案例。
        第二章承包方的斗争策略与政府的应对措施
        一、承包方的斗争策略
因为对同一块土地的使用产生分歧，相关主体需要就土地的使用展开竞争。承包方在争取自己对土地的权益过程中充满策略性，并且呈现出策略的递进性。
        1.“猫捉老鼠”游戏
在政府介入土地使用后，承包者率先使用这样的策略。由于政府无力对如此大面积的农业用地进行监管，所以通过限制农业生产的关键要素水资源来干预承包者的生产经营活动。当地自然条件干旱，想进行农业生产必须依赖机井抽取地下水进行灌溉，因此，当地水政部门通过查封承包地附近的机井限制承包者使用土地。面对这样的行政制裁，承包者所采取的“策略”即当面应承，在执法队执法之时承诺不再取用水源灌溉，但在执法部门离去之后依然取水灌溉，因为执法部门技术所限，加之人力不够，无法实时督察行政决定的结果，而取水用水又是间歇性的，难以被抓到现行。然而承包者也意识到这种简单粗暴的策略在合法性上是完全站不住脚的，而且是为政府创造了一个违法事实，等于向对方递交了自己的把柄。因此这种策略很快被承包者放弃，选择其他的具有合法性基础的策略。
        2.发展“内部人士”
当承包方认识到“猫捉老鼠”式的策略并非长久之计，于是便放弃这种策略，进而跟进的更为成熟的斗争策略。
承包方在前期与政府部门打交道的过程中，充分领教了政府部门的繁杂，被屡次“踢皮球”后，认识到需要了解政府部门内部的设置，才能精准的找到具体负责自己事务的部门与官员，因此，通过广泛的社会活动，与政府内部的工作人员建立了“联盟”。
“后来我们找到了一个退休的书记，xx就和他搅上了（意思是走的近），我们让他给我们出主意，该找哪个部门，该怎么写东西。我们才算摸到了一点门道。”
除了帮助其认识政府部门，承包方也也通过自己的社会关系探知到了一些非公开的政府文件。
“我们说我们这里应该是永久基本农田，根据政策精神，就应该给我们经营，我说要求查阅承包的土地是否是基本农田，他们不给看”；“我们这里的人，不给你好好办事，我说查一下我（的土地）是不是永久基本农田，不给看，说什么也不让查。”笔者问“那后来是怎样知道的呢？”“我当然有办法。”显然，从承包方的口吻中可以明确感知到其对这件事的自满。也是通过这样的方式，在后来与政府部门的接触中，承包方也逐渐掌握一些主动权。
        3 寻找政策空隙
在土地使用的纠纷中，政府行为的依据往往是政策。对此，承包方学习了农村土地政策放松，开始试行土地流转之后，国家部委，政府部门围绕农村土地使用所发布的各种政策文件加以研究，从中寻找政策之间矛盾抵触之处。
在梳理相关文献之后，承包方发现政府部门给自己的行政批复，回复，决议等往往会追溯到较早之前的政策文件，以时间的先后顺序来判定己方行为的不合规。因此，承包方研究了当地历年的土地政策文件，并仔细核对其中是否有抵触之处。其次，比对政府的行为与政策文件所规定有无出入，政府部门及官员是否有越权，渎职，不作为等行为。再者，关注当地政府部门与上级部门，中央的政策意见是否有出入之处。
在研究的过程中，承包方发现，该地的水资源分配方案与当地河流流域管理局的重点治理规划方案之间出现政策空隙。在与当事人进行访谈的时候，当事人频频提到的也是他们所发现的这个不同管理部门之间政策上的空隙。当地的水资源分配方案上按照农村户口每人两亩五分地的标准分配水资源，但是流域管理局的治理方案上并没有相关的规定，而且流域管理局也没有根据户口是否是农业性质规划水资源。并且，基本农田保护条例第三章第十八条内容规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。

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”，但事实是当地政府部门阻挠其的农业生产活动，因此，承包方认为政府部门严重违反法律，严重违反中央保护基本农田的精神。
        但是即使承包方找到政府部门政策打架的地方，也不能改变实际执行的结果。政策条例经刊发以后就将一直沿用，并不会因为与某政策相抵触而被废止。
        4 关注政策机会
        出于对科层制官僚结构的理解，承包方认识到对于政府部门，向其上级部门反映，由上级部门施加影响是最有效的方式。因此，除了关注政策之外，承包者还表现出了对最新的政治领域动向的关注。
        在2019年中央派出生态环境保护督察工作小组之后，承包方积极联系中央生态环境保护督查工作小组，向其反映自己的利益诉求，并结合政策学习研究的结果，向中央督察小组反映当地政府的工作不足之处，希望由中央小组向当地政府施加压力，以实现自己的利益诉求。在与中央工作小组的沟通过程中，承包方也展现出了一种“说官话”的叙述技巧。在他们的表述中，他们将自己的利益诉求上升到国家的利益高度，将自己的利益与国家的政策倾向绑定，以期取得中央派出工作小组的支持。事实证明，承包方对当时情势的判断是正确的。在联系到中央派出小组后，承包商的利益诉求获得了一定的成功。他们很早之前申请的取水许可证终于在工作小组的督促下办理了下来。
         5 法律途径
承包方对法律途径与法院的态度是微妙的。一方面希望借助起诉实现利益诉求，另一方面对法律途径抱有慎重，以致于回避的态度。法院的判决代表了主流意见的最终裁定，也就是说法律途径的采用将大幅的削减其活动空间，因此，承包方对法律途径采取的策略是只起诉小事，不起诉核心问题。
二政府的应对措施
        1.行政强制
相比于承包方的措施，政府的应对措施显得直接有效。政府与承包方发生矛盾，协调无果后，意图使承包方主动搬离村庄，以承包方偷用地下水的名义，直接切断承包方居所的生活用电与生活用水的方式，向承包方施加压力，意图使其搬离，并主动解除承包合同。面对这样的强制，承包方让其家中老人居住到该地，以老人的生命安全反向向政府施加压力。
        “他们不给供水就不给，反正老人在那，饿死人我看谁能承担锝了责任。”这种方式无疑与承包方的“猫捉老鼠”策略有相通之处：没有合法性依据，且将给对方递以不合法的把柄，因此只能短暂使用。在政府部门的整个危机应对措施中，这样的策略也只起到一个“三板斧”的作用，被率先使用，这样略带有恐吓意味的策略一击落空后，便被火速弃用。
        2 拖延推诿
拖延是政府部门常用的，惯用的策略。在如今的政治环境下，对于政府部门而言，行政强制策略冒很大的风险，若遇到比较“厉害”的一些村民，很容易反而被抓到把柄，但是拖延就将这种风险降到最低。行政部门繁杂，流程琐碎，政府外人员很难完全把握环节之间的咬合关系，因此以流程不完善，手续不全的理由拒绝办事者的申请即没有违反政策的要求，也在事实上造成了对土地的掌控。
        “我们向水政申请了许可证，到现在都没有批复下来。我去问他们，就说还得等等还得等等。”承包方在访谈中屡次表示出对这种拖延的极度抱怨，也从侧面反映了政府这种策略的有效性。
        3 信息垄断
        政府的信息垄断策略可以分为两种，间接的信息垄断与直接的信息垄断，分别表现为：对政策的充分把握，拒绝查询当事人相关文件资料。
        对于政府而言，政府相当掌握自己内部的政策变化，是信息的集散地，因此，当承包方不熟悉政府体系时，随便使用理由就可以搪塞过去。这是政府在信息上的主动权。而承包方不掌握这些内容，因此也无从判断政府回应的适当性。承包者的策略成长到可以对政府的某些回应做出质疑时，就面临政府直接的信息垄断。政府负责区域内档案信息的管理，因此有能力将要求查看相关文件的承包方拒之门外。“我们说我们这里应该是根据永久基本农田保护政策精神，要求查阅承包的土地是否是基本农田，遭到档案管理人员的拒绝。
        “我们这里的人，不给你好好办事，我说查一下我（的土地）是不是永久基本农田，不给看，说什么也不让查。”
        第三章逻辑的碰撞
        一、正式与非正式
在与政府官员沟通与研究政府部门给予承包方的书面批复中，会发现大多持有“依照政策”的内容。这里的政策实际上是一种标准化的流程，一环一环相接，缺失任意一环都会导致最终结果的难以实现。这就与承包方在与乡镇政府达成协议时的场景形成对比，承包方与乡镇政府达成合作开发承包协议时是以口头的方式。学界对中国农村土地流转的差序格局化已有共识，在契约形式上，农户更倾向于口头契约，书面契约比较小，存在着明显的关系型契约特性，表现出非市场化缔约行为。在与官方达成开发共识时，官方代言人乡镇政府书记与承包方共同默认是在这样的文化背景之下。
        基于差序格局的口头契约强制力在于缔约双方在一个社会关系网络之中，强制效力发生的条件依托于缔约方实际存在于这个共同的生活环境，通过道德上的谴责与人情的拘束使其不敢毁约。然而乡镇政府官员虽然在乡镇工作，实际上已经脱离了乡镇的社会关系网络，因此实际上来讲，这种限制对其来讲是近乎无效的，只是因为基层官员对于村民心理的把握，而选择口头协议这种方式，以其规避责任，当冲突发生之后，便出现承包方“有苦难言”“有理难讲”的情况。
        二、政策与法律
如果基于法律的基本原则，法律支持当事人的合理意思表示，保护民事主体之间商议达成的合约。承包方与政府达成要约，并要求政府执行，是当事人基于朴素的法律基本原则。然而这种逻辑遭到了上级部门政策的扭曲和覆盖。承包方与政府的冲突还没有扩大化的时候，法院还在受理与承包方相关的案件，当承包方与政府的冲突日益扩大，当地法院就拒不受理当事人的相关案件，据当事人转述，他们推测并有理由相信法律部门受到来自行政部门的压力，因此才拒不立案。
        第四章总结与讨论
        一、策略的递进性与利益政治逻辑的底色
        根据案例的进程可以看出一个显著的不同。就承包方的策略而言，承包方策略显示出明显的正式化，法理化的进程；而政府方的应对策略则是穿插进行，或者说，选择性使用规则，顾左右而言他，不直面承包方的逻辑诉求，而是从另一个规则体系出发诉说，支持自己的合法性。
双方的策略率先依照的是事实逻辑，通过自己的行动能力和资源造成既定事实，试图通过既定事实“吓退”对方，以减少后续的麻烦。同时双方对这种策略的使用始终持以谨慎的态度，保持在不与现行法律直接冲突的程度上，并且一旦一击不得手，并火速下线策略，进行策略的迭代。
        当政府执行行政强制，遇到案例承包方这种“刺头”，行政强制的恐吓失效时，便改换策略，以政策逻辑向承包方施加压力，向承包方展示其在政策性上的一致性与合法性。在这个策略中，双方资本差距对比明显，承包商的身份角色只是一个农民，经济资本，文化资本，社会资本均处于明显的弱势，而政府充分掌握信息资源，人力资源，充分了解政府机构的规则体系，对自己行为合法性的解释占据明显有利地位。
        在政府方的政策逻辑压力下，承包方选择应对政策逻辑。承包方通过自己的社会资本，建立起新的社会关系网络，信息资源借助新的网络流通，表现为承包方与政府退休官员，和一部分在职工作人员关系的改善，通过这样的方法，承包方得以探知较多的政策信息，对政策的掌握水平逐渐达到足以与政府抗衡的地步。承包方通过仔细研究政策文件，发现了政策之间的矛盾。因为政府体系中，县政府与省市水资源管理局的信息沟通不畅，导致部分文件之间打架，政府方日益认识到这是无法回避的现实问题，因此，应对策略上出现了法理化维度上的倒退。当政府认识己方的政策冲突被找出，并且承包方有可能通过合理的手续补充扭转局势，他们的应对策略就回撤到了拖延推诿，通过拖延行政批复，拖延手续办理等方式，使承包方一直处于一个政策上不利的局面。
        纵览一开始的策略到结束时的策略，双方都一直立足于寻求己方合法性。然而即使在斗争的过程中，承包者个人素质得到各方面的提升，正当性的“备”选规则的技巧日益纯熟，也难以改变利益政治的底色，在整个斗争过程中，承包方即土地使用者大部分处于力量弱势的一方，政府一直处于强势的一方，因此对土地的实际掌控权也一直在政府的手里。
        二、隐忧
        回顾承包方的斗争策略，是带有一定积极意义的，总体上在制度化的框架里，而且我们可以从中看出当事人整体素质的提高，在笔者进行访谈时，当事人曾表示，如果不是律师职业资格证书需要法学本科毕业，他一定要考一个律师证。事实上，笔者在与受访者进行交流时，发现其对相关政策，法律的掌握是超出笔者想象的。与之对应的是政府方面“顾左右而言他”的危机应对策略，这种冲突化解的方式有其一定的有效性，表面上维护了制度的确定型，然而冲突没有得到实质的化解，实质上造成利益诉求渠道的不畅通，民众对利益表达机制的不信任，最终是否会引起冲突的爆发，还是一个不确定因素。