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论“小业主、大监理”模式在建设工程中的应用

发表时间：2021/5/14 来源：《基层建设》2021年第2期作者：王文海1 李文清2

[导读] 摘要：为保障项目的有序开展，核电业主需要策划好工程总承包合同和监理合同条款，约定合同双方在核电厂建造阶段应承担的各项责任和义务。

        1身份证号码：14062219811102xxxx；2身份证号码：61242119681025xxxx
        摘要：为保障项目的有序开展，核电业主需要策划好工程总承包合同和监理合同条款，约定合同双方在核电厂建造阶段应承担的各项责任和义务。本文主要分析论“小业主、大监理”模式在建设工程中的应用
        关键词：建设工程；“小业主、大监理”；职责划分
        引言
        自21世纪初，我国项目建设阶段开始采取工程管理总承包模式，该模式意味着“小业主+大工程公司”的关系，即由工程公司受业主委托进行核电工程建设管理。同时，核电工程需要实行监理，特别是近年来受到某核电建安阶段质量造假事件的影响，国家监管当局更加强调独立监理的重要性，要求业主将建安阶段质量监理工作委托给具有相应资质的监理单位。
        1、“小业主、大监理”目前存在的问题
        1.1监理市场规范性有待加强，业主权责需规范
        鉴于我国监理制度于20世纪90年代起步，目前尚未形成完备的市场规范，在法规制度建设、资质评估与资格认证等方面存在薄弱环节，例如当某一监理单位将自身承办的任务进行转让时，需连同监管权力一并转让，但对于受理单位是否具备专业监理资质则缺乏可靠保障，易在监理过程中出现质量问题或安全隐患，影响到工程整体稳定性与建设效益。同时，现阶段缺乏对业主权责与行为的有效规范机制，诸如业主过度干预监理工作、将子项目或分项工程私自分包等问题，将妨碍监理工作的顺利开展。此外，因行业不正当竞争导致监理单位收费标准一再降低，将进一步增加业务转让与违规现象发生概率，影响到监理单位的正常运转。
        1.2监理工作责任定位不明，控制标准不明确
        在监理工作的责任界定方面，部分承包商将监理工程师错误认定为质检员，未能认识到监理工作人员在项目设计、施工、竣工验收等不同阶段承担的工作责任，导致监理工作的权责与义务无法得到全面发挥。在控制标准设计上，监理单位通常需承担工程质量检验工作，倘若未能明确工程细节部分的质量控制标准，如针对施工材料未做出明确指定等，有可能导致后续施工方受成本限制不能照单全买，影响到工程建设细节的管控水平。
        1.3“小业主、大监理”名不副实
        一些项目虽然表面上使用了“小项目，大监理”的模式，但是在具体执行过程中，“小项目，大监理”的模式根本没有具体落实。在工程建设的过程中，“小业主”的权利仍然较大，他们不但具有施工单位的选择权，分包单位的确认权以及工程变更和工程款支付的审批权，甚至还会包含对施工单位违约行为的处罚权。而与之相对的“大监理”，他们的手中权力却没有获得相应的提升，他们不单缺少对施工单位违约行为的处罚权，更没有撤换施工单位不称职人员的权利。以上现象，造成我国“小业主，大监理”的模式出现了形式化的问题，对项目的管理效果和管理质量影响恶劣。
        2、对实施“小业主、大监理”的几点建议
        2.1健全监理市场规范机制，形成硬性约束规范
        为形成监理市场的规范化管理机制，首要前提是理清监理单位与业主间的权责界限，在工程项目实施前明确双方责任划分，针对监理工作内容、目标等进行详细设计，严格依据合同约定开展工程监理工作，对业主方私自介入、过度干预行为起到抑制作用。同时，需确立监理费用的最低标准，适当提高监理费用，防止因行业恶意竞争导致监理费用无法维持企业发展与项目运转，促进监理行业形成良好生态格局。

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此外，还应由政府部门出台相应法律法规、建立外部监督机制，在监理单位内部建立奖惩机制与管理制度，例如编制监理资料管理制度，保障监理人员在工程建设过程中及时收集、记录相关过程资料，并在计算机中建档存储，以此保障监理资料的完整性与真实性，避免后续出现纠纷问题。
        2.2树立“监理是业主代表”的观念
        通常情况下监理是独立的第三方时才能保证监理的独立性和公正性，但是在项目开展和进行中，很多时候都出现了监理不是独立的第三方现象，那么在这种情况下，如何保障公正和独立，已经成为工程企业管理的重要突破点。监理的独立性主要体现在两方面，第一，身为监理人员，他不能与承包商具有经济往来和密切联系，否则监理会为了自身利益在处理问题时有所偏向，从而使得业主的利益受到严重伤害。第二，监理人员本身要具备一定的判断标准，特别是在对工程的细节内容进行规定时，监理工程师必须严格按照合同上的相应内容作出判断，否则就会使得监理的公正性大受影响。除此之外，在履行合同赋予的权力和职责时，监理人员必须依据实际情况和调查事实严格处理，只有这样监理工程师，才能确保工作任务的正确与科学。
        3、“小业主、大监理”模式的管理优势
        3.1更加突出业主在宏观管理方面的效能
        小业主，大监理”模式可以有效促进工程的施工进度，从而在施工管理上获得更高的效果。在这种模式之下，小业主会逐步地转移自身的工作重心，从而在具体业务中精简人员配置，业主会将工作重点放到宏观项目的调控上，从而有效地降低了人员成本，而项目中的具体管理工作被移交给监理，这样各司其职能够有效地提高工作效率。
        3.2有利于更好地实现项目目标
        在传统的“大业主，小监理”的模式之下，工程项目内部的职能交叉现象十分严重，因此业主与监理单位会在工作质量、工作进度、工作安全等方面互相推脱责任，从而不利于监管效率的进一步提升，而在工程模式中应用“小业主，大监理”模式之后，业主们会将一些管理工作授权给监理单位，从而监理人员就可以全方面的处理监理工作，对整体项目进行有效的管理，从而让项目实施过程中的各项工作任务和工作环节得到有效控制，进一步提升了工作效率和工作质量。业主将自身的家里工作移交给监理单位后，就可以将全部的工作精力集中在重大问题决策和外部环境协调上，从而有效地实现工程项目的建设目标，在项目未来的发展中做出正确决策。
        3.3有利于促进监理选择程序的改进
        由于我国的监理工作，仅仅针对于施工过程，因此大多数国家内部的项目招标文件并不涉及监理机构内容，此种现象严重阻碍了我国监理工作的有效发展。我国与其他发达国家的项目工作相比，还具有很大的差异，在国际惯例中很多项目在招标公告中都包含了业主和监理机构两方面的信息，而在国内大多数招标中只有业主的内容，监理工作得严重忽视。应用“小业主，大监理”模式可以有效地保障监理在工程项目中的重要作用，从而促进我国监理程序和监理方法的有效优化，实现工程项目的高度控制。
        结束语
        本文通过分析业主、工程总承包商、监理单位、分供方/分包商等各方在核电工程项目管理中的定位和职责，提出了业主基于质保分级管理和分层监督的质量管理思路，并以几个业主需要关注的重点领域为例，具体阐述了业主如何进行项目的质量管理。
        参考文献：
        [1]国际咨询工程师联合会.施工合同条件[M].北京：机械工业出版社，2018.
        [2]国际咨询工程师联合会.业主/咨询工程师标准服务协议书应用指南[M].北京：航空工业出版社，2016.
        [3]路铁军.建立工程项目管理市场体系的探讨[J].建筑经济，2014（2）.