谌子益
珠海市规划设计研究院 珠海519000
【摘要】我国平均城镇化水平已达到60%，发达地区城镇化更高，城市建设发展已经进入存量规划时代。随着城市的发展，城市内部越来越多的三旧地区已经无法满足城市发展的需要，成为制约城市发展的瓶颈，亟待通过城市更新，进行转型升级，为城市的发展注入新的活力。在这种背景下，城市规划由外向的扩张式规划逐渐转向以城市更新为主的修补式规划。然而，城市更新涉及面广、内容复杂，不能各个更新地块各自为战，需要编制城市更新专项规划进行统筹，保障城市更新公平有序进行。基于此，本文以珠海市为例，对城市更新专项规划的重要性和不足，进行分析论述，为完善珠海市城市更新体系提供一定借鉴。
关键词：存量规划；更新专项；重要性；
广东省是最早开展三旧改造工作的地区，在这种宏观背景下，珠海市早在本世纪初就已经开始了一些城中旧村的改造工作。当时的更新改造都是以单个旧村或地块为改造范围，改造的方向主要以居住功能为主。这时期的城市更新为提升城市品质、促进城市发展起到了较好的推动作用。但是由于缺少在全市层面的更新统筹，这时期的城市更新也存在一些问题，如城市更新功能单一，难以满足城市发展的需求、城市更新内容不尽完善，对旧改地区的文化保护不足、更新中的公共配套制度不完善等。随着珠海市的发展，需要进行城市更新的片区逐渐增多，以往的单个地块各自为战式的更新难以适应城市发展要求，需要对全市范围内的更新区域进行统筹，明确各片区的更新方向、更新方式、更新时序、配套要求及其他相关的规划控制要求。这就需要编制全市的城市更新专项规划对市域内的更新活动进行指导，在不脱离城市发展宏观目标的情况下进行更新。由此可见，城市更新专项规划对城市更新工作具有重要作用。
1.城市更新专项规划的概念及作用
中国的旧城更新开始于1980年代，由于1980年代我国大部分城市主要精力都放到新区的拓展上，旧城更新改造研究与规划并未得到应有的重视，只停留在物质形态改造阶段。1990年代以来，在快速经济发展和城市空间扩张过程中，基于要素投入的粗放式发展决定了现状空间的低效利用，不仅一些东部沿海经济发展城市逐渐面临旧商业区、旧村、旧居住区和旧工业区等功能形态的置换更 新，一些中部和西部地区的大城市也面临着这些问题，城市更新开始成为全国普遍关注的对象。城市更新规划更作为更新改造的主要依据和手段逐渐受到政府、开发商和普通民众等多方改造主体的亲睐，如何编制可持续 发展的、多目标城市更新规划随之成为规划界和学术界共同关注的议题。我国城市更新量大面广，城市更 新是一项复杂的系统工程，其改造与 整个城市乃至区域经济发展紧密相 连，涉及政府、开发商和普通民众多方 面利益主体，涵盖旧城镇、旧村居、旧 厂房等多个改造对象。因此，在编制详 细规划前期编制一个区域性、系统性、 综合性城市更新专项规划，以协调解决开发时序、空间布局、用地调整、交通、绿化等内容是十分必要的[1] 。城市更新专项规划主要是在城市总体规划的基础之上，针对旧城镇、就厂房、旧村庄更新改造问题进行的研究和规划，起到统筹和指导全市城市更新的作用,是对城市更新总体规划的一个补充。编制城市更新专项规划的作用一方面是弥补总体规划对城市更新系统性研究的缺失，另一方面可以实现城市规划对城市更新的共政策效应。同时也是为了满足城市功能更新的管理要求，促进土地资源集约利用，提高土地利用效率[2] 。
2.珠海市城市更新专项规划实践探索
为有序推进珠海市城市更新工作，充分发挥城市更新加快特区一体化发展、提升城市功能、优化产业结构、改善人居环境的重要作用，促进经济和社会可持续发展，珠海市2013年开始编制城市更新专项规划，其规划目标是通过拆建、改建与整治等更新方式达到“退二补公进三”，逐步实现 用地结构调整、旧村环境改善、产业转型升级、旧城区活力再现、公共配套设施明显改善，最终为珠海市完 善城市服务、优化产业结构、增强核心辐射、增加公共空间、改善城市形象、提升城市品质，打造宜居城市 环境、建设幸福珠海和珠江口西岸核心城市发挥重要作用[3]。
2.1明确更新类型、规模与更新方式
将更新地块划分为旧城镇、旧厂房和旧村庄三大类。另外通过梳理，明确了全市城市更新地块约为 1560个，约 37.08平方公里。其中旧村庄规模约13.62平方公里，占总用地规模 36.73%；旧厂房规模约 13.14平方公里，占总用地规模 35.44%；旧城镇规模约 10.31平方公里，占总用地规模 27.83%。
在更新方式上，在充分考虑更新片区的基本情况，如建设 年代、建筑质量、周边环境、配套设施、消防问题、地质条件等，以及所处地区的发展要求，策略性地对不同更 新片区、不同改造对象采取不同的更新改造方式，珠海市明确了拆建、改建和整治三种更新方式。
拆建类城市更新主要指城市建成区环境恶劣或者存在重大安全隐患，且通过整治、改建等方式难以有效改善 或者消除的，需要通过拆建方式实施城市更新；改建类城市更新是指通过改变建筑功能，不拆除建筑主体来实现城市更新的方式；整治类城市更新主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建 筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。
2.2划定重点地区城市更新单元
城市更新重点地区是指符合城市规划，改造需求迫切、改造动力较强，对城市经济、城市升级、社会文化、设施服务、环境面貌和产业提升有等综合效益具有重要意义和重大影响的具有一定规模的成片改造地区，能够较为明显地提升土地集约节约利用程度，为重大城市和产业功能提供空间载体，能够凸显城市更新 改造的成效。城市更新单元是统筹全市更新改造的基本单元，也是城市更新专项规划的重要内容。城市更新重点地区划定以更新地块分布、现状建设条件为基础，结合相关因素综合叠加确定，主要包括城市门户、重大基础设施、重大项目、一河两岸地区、老城地区等。根据这个划分原则，珠海更新专项规划重点对珠海市中心城区进行了更新单元划分，共划分了157个更新单元，其中拆建类更新单元79个、改建类更新单元27个，整治类更新单元51个。针对各更新单元的具体情况，对各更新单元的更新时序也进行了合理安排。在此基础上形成整个珠海市中心城区的更新项目库，用以指导中心城区更新项目年度城市更新计划。
2.3更新容量及配套设施研究
通过相关规划指标、密度分区计算、已批项目指标、交通承载力、市政承载力等综合方式确定中心城区更新容量。根据不同更新单元的主导属性，对居住类、商服类、产业类的更新规模进行了分类指引，控制各更新单元的更新规模容量。在此基础上，结合控制性详细规划的要求，对各更新单元的配套设施进行详细研究。通过核算，明确中心城区规划期末的人口规模为105万人，在这个基础上，分别核算中心城区需要通过更新补充的公共服务设施，主要包括教育设施、文化设施、医疗设施、体育设施、商业设施等。结合控规，针对各城市更新单元提出公共服务设施补公方案，发挥更新规划完善城市配套、提升城市品质的作用。
2.4完善更新配套政策
城市更新的核心在于实施，而规划实施需要各类配套的更新政策进行支持。珠海市城市更新专项规划针对配套政策方面也提出了相关建议。一是出台《城市更新单元规划编制技术规定》，明确更新规划编制的详细内容和深度要求、规范的文字和图纸表达、成果提交标准等。对城市更新单元的目标定位、更新模式、土地利用、开发建设指标、公共配套设施、道路交通、市政 工程、城市设计、利益平衡以及分期实施等方面作出细化规定，明确城市更新单元实施的规划要求、协调各方利益、落实城市更新 目标和责任。 二是2完善相关更新类型城市更新实施细则，作为《珠海市城市更新管理办法》的深化、细化、具体化的配套政策文件，重在对更新办法的规定进行细化和补充，可形成较为系统的城市更新政策体系，对促进和规范珠海市城市更新工作发挥了重要作用。三是出台《城市更新单元空间增量确定指引》 ，加强城市更新单元空间增量管理，提高单元整体空间增 量确定的科学性，对城市更新项目增量问题提出合理引导和计算方法。 四是出台“东西联动、捆绑开发”的实施细则，对难以在原地消化建筑 规模实现经济平衡的旧村更新项目采用捆绑旧工业区、旧城镇、“三清”项目地块、储备地块的方式，实施联动开发，启动联动捆 绑招标机制，切实解决城中旧村更新项目的“瓶颈”问题。
2.5珠海市城市更新专项规划的局限与不足
珠海市城市更新规划在诸如更新单元、开发容量、配套设施等方面作了较多研究，对珠海市更新规划工作也提出了很多宝贵建议。但也存在一些不足和局限性，比如城市更新容量的预测技术路线与城市发展实际情况存在一定偏差，还有待完善；人口规模预测也与现状情况有一定冲突，导致配套设施规划指引的准确性下降等等，这些不足有待下一轮城市更新专项规划进一步完善。
3.结束语
在城市更新的时候，不能仅依靠总体规划，还需要依靠专项规划，主要是因为专项规划在城市更新中，可以对城市的实际情况进行综合性的考量，有针对性的进行规划。同时，本文结合相关案例，对城市更新转型规划的可行性展开了进一步的证明，并且从各个方面的阐述中，可以知道城市更新专项规划对于城市的发展，具有重要支撑和保障作用，意义重大。
参考文献：
[1]周俭, 阎树鑫, 万智英. 关于完善上海城市更新体系的思考[J]. 城市规划学刊, 2019(01): 20-26.
[2]肖红娟,张翔,许险峰.城市更新专项规划的作用与角色探讨[J].现代城市研究,2009,24(06):35-39.
[3]戴伟贤. 老旧小区改造专项规划思路研究——以珠海市为例[J].住宅与房地产, 2019(15): 224.