郭旭 孙卓
天津市城市规划设计研究总院有限公司 300000
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摘要：国土空间规划编制关系到土地资源的科学利用、国民经济发展、产业布局以及环境危害的控制等一系列问题。在新的时代背景下应该充分认识到过去在这一工作中存在的不足，重新构建新的国土空间规划体系、掌握规划原则、形成工作重点。本文根据新时代的要求对国土空间规划工作的要求、原则以及要点等展开了分析。
关键词：国土空间；规划编制；策略
引言：
国土空间规划在过去长期存在着个部门自成体系、资源争夺以及效率低下等问题。在当前的时代背景之下需要按照集约化、保护优先、分类分级等原则来开展国土空间规划工作，在具体实施过程中需重视各种数据资料的收集、做好环境承载力评价工作以及提高各类自然资源的利用率。
一、国土空间规划的问题分析
（一）规划作用
国家在发展过程中针对城乡之间的发展、城市主体功能区、土地的总体利用以及国土的整治开展空间规划工作，国土空间规划的目的在于对国土面积上的空间资源进行优化利用，通过科学的规划和利用将国土面积上的各种资源与经济发展和人口分布等统筹起来，进而实现人口、环境以及资源等各种发展要素之间的平衡性和可耻性等。
（二）存在的问题
在过去的发展模式下国土空间规划工作往往是以部门为中心开展各种资源的争夺，因为在过去空间规划工作经常分属于不同的部门来完成，进而由此产生比较激烈的竞争格局。而不同部门之间的空间规划工作因为目的不同、内容不同而形成相互独立的系统。国土空间资源是有限的，将这种有限的资源分配给不同的部门时就会存在重要性差异、要素配置的差异。各个部门因为争夺空间要素而产生管理上的割裂和冲突也是偶有发生的，由此产生的更加深远的问题是国土资源利用效率、生态环境的可持续性以及经济发展的质量等都受到了影响。从区域发展的角度来看，这种传统的国土空间规划思路对地区经济发展和资源利用也带来了一定程度的影响[1]。
二、规划措施
（一）总体要求
在开展国土空间规划工作时应该从规划内容的分类以及各自的职能来把握其中的重点，土地利用总体规划呈现出的特点是规划范围大、类别多、作用时间长以及具有高度的综合性等等，这是一种针对特定区域内土地资源综合利用的长期规划行为。城乡规划则需要从国土空间资源利用的角度对城市和农村之间的协调发展形成科学的配置方案。国家不同地区在人口密度、自然资源、经济密度、环境承载能力等方面都具有很大的区别，例如，生态环境资源相对比较薄弱的西北地区就不适宜大规模发展化工产业。而全国主体功能区规划则是在综合考量各个地区在人口、经济潜力以及环境承载能力的基础上所制定的一种国土空间规划方案。国土整治规划则是从提高国土空间利用率、保护耕地等角度来开展空间规划工作。因此，在国土空间规划工作中应该从以上四种内容和目标都有所差异的工作类型出发，形成科学的规划编制。原则上应按照“一本规划”、“一张图”的方式来开展规划工作。
（二）国土空间规划的原则
第一，保护优先原则。国土空间规划要做到对山川、河流、农田、湖泊等各种资源形成生命共同体的理念。自整个规划工作中要明确环境保护的安全底线以及生态功能的控制底线等，并且地区资源与发展之间应该具备良好的适应性[2]。保护优先要求将这些工作作为国土空间规划的前置条件。
第二，集约原则。在过去的发展中常常依靠规模的扩大来获得客观的发展效益，而这种传统的思路在当前应该转变为依靠提高单位国土面积上的效益来扩大整体的发展质量，而集约化发展可以显著提高单位国土面积上的经济效益和产出，进而实现对国土空间的高效利用。
第三，分类分级。1）层级划分。《城乡规划法》中提出的工作原则为一级政府、一级规划、一级事权，并且上位规划应该优先于上位规划。2）规划对象。既包括对整个区域各类要素的综合性规划，也包括对某类要素的重点规划。
第四，多规合一。传统规划思路将城乡规划、全国主体性规划等看做不同的规划内容并加以严格的区分，在新的规划思路下要将各种单一的规划类型统筹在一起来开展工作[3]。
（三）规划体系构建
构建完善的国土空间规划体系对开展新时代的规划工作具有非常关键的意义，按照行政级别来划分，规划体系的构成可见表1。
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（四）编制要点
第一，收集数据资源，形成体系化资料。开展国土空间规划的基本前提之一是对相关区域内的各种资源数据形成全面地掌握，而这些数据大体上可以分为四种类型。1）现状数据。通过基础测绘工作对规划区的内土地、交通、农林业等各种资源的分布、存量等形成全面的掌握。2）规划数据。这一部分要求规划者全面收集空间规划、专项规划以及详细规划相关的法律法规、政策标准等内容。3）管理数据。国土空间规划工作中还涉及到测绘、资源以及不动产登记等各个方面的管理数据。4）社会数据。地区经济发展、人口规模、城乡运行等基础的社会数据也是重要的国土规划数据。
第二，做好评价工作。国土空间开发工作需要规划者充分考虑到相关规划的适宜性以及环境的承载能力等因素，每一个地区的土地资源、生态资源以及其他各种类型的社会发展资源都是非常有限，人类的各种规划活动都不能突破这一自然限制。评价包括两个重要的方面。其一，适宜性评价。这一环节要求国土资源规划工作者对空间开发数据以及现状地表分区数据开展适宜性的评价，其中主要评价人口聚集度、经济发展水平、区位优势、交通、地形等因素。其二，环境承载力评价。在这一环节重点对环境质量、生态条件、水资源以及土地资源等展开全面的评价。例如，在水资源评价工作中需重点针对水土资源的匹配指数以及水资源承载能力等展开评估。在土地资源的评估工作中需重点对耕地利用的压力指数以及建设用地压力指数等展开评价[4]。
第三，对自然资源的开发利用进行分析。国土空间规划工作还应该针对各种自然资源的利用效率展开全面的评估，例如，城市中的交通设施是否达到良好的利用率，区域产业结构、分布等是否满足可持续发展的基本要求等等。
第四，利用辅助编制工具。1）在规划工作中还需借助一些辅助性的工具来提高展示效果、检测规划中存在的冲突等等。例如，借助规划化的方式对某些特定的数据实现有效的组织和更好地视觉呈现，在编制国土空间规划时可借助一些具备多场景适应能力的模板来形成多层次的应用。还可利用冲突检测的分析对当前已经形成的规划结果中存下的不合理来实施优化。
三、结束语
国土空间规划工作关系到各个地区的经济发展、城乡发展、环境治理、耕地保护等等，在这一工作中需要规划人员根据新时代的要求做好总体规划、城乡规划、主体功能区规划之间的协调。在具体实施环节需重视各种数据资源的收集、形成新的规划体系以及做好规划效果的评价工作。
参考文献
[1]阳柳凤.区域性国土空间规划编制的新思路[J].中国土地,2016, 000(011):23-24.
[1]郝庆,封志明,袁国华.省级国土空间规划编制的几点思考[J].中国国土资源经济,2018,v.31;No.362(01):31-35.
[1]苏海龙.市县国土空间规划编制工作探讨[J].城乡规划,2019, 000(002):112-114.
[1]王夏晖,张箫,牟雪洁,等.国土空间生态修复规划编制方法探析[J].环境保护,2019,47(05):36-38.