黄勇
贵州中烟工业有限责任公司
摘 要：在对堤防工程管理和国内外研究现状调研的基础上，分析了堤防工程管理存在的主要问题，从堤防工程的自身特点、法规体系、技术支撑等方面剖析了原因，提出了强化堤防工程风险—生态—文化一体化管理理念、为建设幸福河提供安全保障的管理目标，并从法规体系完善、关键技术研发、两个抓手落实、监管平台建设等方面探讨了新形势下的堤防工程管理对策和建议。
关键词：堤防管理；存在问题；风险-生态-文化；对策建议；新形势
工程中的管理工作在工程实践中逐步独立出来并发展为新的存在形式——工程管理。工程管理学科的实践属性决定了工程管理理论研究的起点与落脚点均应指向实践:实践是工程管理理论研究的现实基础,通过对实践问题的抽象分析、辩证综合,提炼出概念与普适性规律,实现理论的飞跃并指导实践。近三十年来,大规模的工程建设为工程管理理论研究提供了丰富的素材；同时,管理水平的不均衡发展激发实践者对工程管理知识的需求,形成推动学科发展的强大力量。在实践基础上,伴随相关学科的快速发展,人类认识工程造物活动本质和规律的限制不断被打破,工程管理理论得以持续发展和推进,形成丰富的研究成果,却呈现零散化和碎片化,相关人员有迷失于理论丛林之感。梳理工程管理理论,有助于促进工程管理理论与实践的交互作用及协同发展,实现两者在当前中国情境下的高水准统一。
然而,要完成这样一项工作,面临相当大挑战。这一挑战主要来自:(1)作为交叉学科,工程管理大量吸收相关学科研究成果,却未形成完整理论体系,学科边界模糊,难以清晰界定研究范畴；(2)工程管理包含的知识内容繁杂,对广义范围的工程管理理论研究进行梳理,是一项浩大工程；(3)工程管理理论梳理应依托工程管理实践来展开,需在理论和问题之间寻求结合点,以促进两者互动。
1 目前堤防工程及管理存在的主要问题
1.1 工程基础薄弱，险工险段点多
1998年三江洪水后，国家加大了对大江大河以及中小河流治理的力度，有力推进了堤防工程除险加固和达标工作，各地堤防工程设防标准得到不同程度提高，防洪工程体系得到进一步完善。但从调研资料分析，堤防工程达标率偏低，仍存在较多险工险段。截至2018年底，全国已建5 级以上江河堤防达标率仅为69.8%，1 级、2 级堤防达标率为 80.5%。经初步统计，老口门、管涌、崩岸、卡口堤段以及存在严重缺陷或病险穿堤建筑物堤段等严重影响堤防安全运行的险工险段还大量存在，增加了堤防溃决、冲决、漫决的风险。
1.2 管理体制不顺，协调机制不力
（1）多头管理，权责不清。河道、堤防管理在基层多是一体管理，随着各地对城市生态文明建设的重视和水质保护意识的增强，新形势下河道堤防管理范围之内以水利部门为主的体制有较大变化，公益性更加凸显。尤其对城市堤段，滨河公园、滨河大道已相当普遍，岸线管理涉及交通、水利、环保、农业、林业、国土、住建等多个部门，责权不明晰，存在多头管理或相互推诿现象，挤占河道行为时有发生。河（湖）长制的实施加强了部门间的协调，但各地实施情况差别较大，有的地方甚至又成为水利部门一家的责任。此外，除险加固工作尚不适应审计等部门的相关规定，竣工验收滞后，验收比例仅为 61.1%。
（2）划界确权进度缓慢。国家产权制度改革正在有序推进，各地划界工作已全面展开，但抽样堤段完成工程划界的比例只有49.3%；确权工作难度更大，仅湖北省基本完成。2018年7月，水利部部署开展了全国河湖“清四乱”专项行动，对乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题进行集中清理整治，有效遏制了损害河湖的行为，也为堤防工程划界营造了良好的外部环境。但对无堤防河道的划界管理和宽滩区河道的管理，还缺乏明确的可操作技术标准，各地掌握尺度不一，争议较大。
2 原因分析
产生上述问题的原因既有管理体制、运行机制方面的，也有技术、经济方面的，可概括为以下3 个方面。
（1）堤防风险特殊性。堤防堤线长、险点多、涉及面广，内部结构复杂，出险时间、地点、类型随机性大且难以事先判定，除险加固的有效性及决口风险差别较大。堤防工程的风险来源于堤防自身质量、决口淹没以及偎水运用概率3 个方面，风险管理手段主要有除险加固、日常管理、应急抢险以及预警、撤退等。
3 对策建议
新时期堤防工程管理要强化风险—生态—文化等一体化管理理念，以确保工程安全和效益持续发挥为目标，以落实工程运行管理责任为核心，加强安全管理基础工作，提升除险加固水平，因地制宜推进工程运行管理标准化，确保3 级及以上堤防工程运行安全，促进4 级、5 级堤防工程运行管理水平提升，为建设幸福河提供安全保障和宜居环境。
（1）加快除险加固，补齐工程短板。在 2020年1 000段险工险段专项检查基础上，提出急需加固的险工险段名录，加快除险加固步伐，有计划消除堤防工程险点险段。对近期不能消除的，要有安全度汛措施，落实防守责任。
（2）完善法规体系，规范管理标准。尽快出台《堤防工程运行管理办法》，明确流域机构、地方政府、水行政主管部门、水管单位的职责，深化水管体制改革，完善配套政策，协调与河湖、防汛等行业内外管理关系，落实堤防管理防汛行政、技术、巡查3 个责任人，推动监管工作逐步规范化、常态化、法治化。
4 结 语
堤防工程在防洪保安全、生态文明建设以及治河工程文化传承中的作用日益增强，要解决其管理面临的新老问题，科学管理尤为重要，尚有大量的基础工作要做。新形势下要在进一步明确管理理念、管理目标及管理内容基础上，充分考虑堤防工程的差异性，加强重点难点问题的研究与实践，因地制宜创新管理体制与机制，尽快解决堤防管理基础工作薄弱等问题，促进治水管水体系与能力现代化。
参考文献：
［1］ 中华人民共和国水利部.2018年全国水利发展统计公报［M］.北京：中国水利水电出版社，2019：7.
［2］ 习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话［J］.求是，2019（20）：4-11.
［3］ 张清明，王荆，汪自力，等.我国典型堤防工程管理现状调查分析［J］.中国水利，2020（10）：36-38.