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强化末级渠系管理，深化水管体制改革

发表时间：2021/5/17 来源：《基层建设》2021年第2期作者：张世民

[导读] 摘要：近些年来，为了建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制，许多水管单位都进行了改革方案的积极实施与探索，改革也获得了一定的进展。

        陕西省汉中市湑惠渠管理局 723200
        摘要：近些年来，为了建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制，许多水管单位都进行了改革方案的积极实施与探索，改革也获得了一定的进展。以水管单位农业水价综合改革实施方案出台落地为标志，水管体制改革机制、框架已经搭建。一条关于灌区良性发展的途径已在水管单位呈现。然而由于各单位所处位置及历史、环境情况不同，深化水管体制改革的着力点也不尽相同，但强化末级渠系管理、改革，不断提高水费实收率，始终是水管单位能否得到生存空间，水利工程能否正常运行的基本保证。
        关键词：末级渠道；管理体制；改革
        1.前言
        灌区末级渠系是指灌区斗渠及其以下田间灌溉渠系，是灌区最末端的渠系网络，承担着干、支渠道水量向田间输送的功能，是渠水进千家万户农田的纽带，是灌区工程最终效益高低的决定性因素。它是否衬砌以及相关设施是否完善，控量水设施是否配套，决定按水量收费的水价改革能否实现，决定着农民节水意识的培养形成，农业用水成本的高低，直接影响着灌区整体效益的发挥和水资源的利用率。然而末级渠系位于骨干工程与田间工程之间，多年来受其网多面广，交错分布特点限制，加之，改革后，原管理主体-村集体管理职能虚化，旣无能力又无动力更无经济能力进行管理，致使管理主体形同虚设，导致末级渠系的现状千疮百孔，极大地影响其输水功能的发挥。主要存在的问题是：1.工程配套率低。2.工程老化失修严重。3.渠道淤塞严重。4.没有计量设施。5.管理责任不明确。这些问题的存在，导致统筹按计划用、配水难度加大，用水不均衡现象突出。为了抢时间，大水漫灌，下游却见不到水，这些苦乐不均乱象，已对灌区农业综合水价改革实行终端水价制度产生影响，对水费收取产生影响，对按量计费、实行分类水价、以及农业用水总量控制、定额管理等水管体制改革产生阻力，为了打破制约改革的阻力，推进水管体制改革深化，很有必要对末级渠系管理体制改革进行强化，对基层水管队伍进行力量强化和制度规范，进而能保障用水户按需用水，不浪费水，用水负担能减轻；能用明白水，缴明白费，从而使农业用水供需矛盾弱化，水管体制改革更加深化。
        2.灌区末级渠系管理状况以及水管体制当中存在的突出问题
        1、灌区概况。
        湑惠渠灌区始建于1942年，1948年5月建成通水，已运行近70年。工程设施主要是低坝自流引水枢纽、灌排渠系和渠库结合调蓄水库。渠首枢纽由浆砌石溢流坝和东、西进水闸及冲砂闸组成；灌区由东西2条干渠引水，共长49.475km；东、西支渠全长22.731km；全灌区斗渠140条，长230.82km.湑惠渠灌区渠道工程主要包含：干、支、分、斗以及引渠5级固定渠道，斗渠以下引渠及农渠大都属于土渠，建筑物工程存在非常低的标准，存在非常严重的老化失修问题，渠系水具备较低的利用率。低坝自流引水保证率比较低，无法满足实时供水的需求，给水费改革带来非常大的影响。在农村税费改革后，逐渐取消了相应的“两工”，最终造成末级渠道维修养护无义务工投劳、无财政项目投资，因无经费、管理人员少，工资低，任务重，导致管理缺位，清淤、放水到地头存在较大困难。灌区没有真正实施计量供水，而是实行“斗口计量，按亩分摊”，利用立方米进行计征，群众的负担存在不合理现象，水费征收变的非常困难。
        2.灌区改革情况
        2007年水管体制改革后，湑惠渠灌区通过定员、定岗，成本调查、测算，确定公益人员基本支出和维修养护费后，被上级单位确定为准公益事业单位，人员一半56人为公益人员，经费及公用支出由财政供给，其余56人经费及其他支出来源靠水费收入及财政定补。经汉中市物价局成本监审分局对2015-2016年湑惠渠灌区骨干工程供水成本核定（汉市成字［2017］04号）年平均运行成本为1656.01万元，农业供水水价为0.15元/立方米（不含公益人员），经测算湑惠渠末级渠系水价为0.2元/立方米，市物价局没有进行批复。终端水价由国有骨干工程供水价格和末级渠系收费标准两部分组成，按汉市价发【2012】17号文件标准执行，国有骨干工程供水价格为0.061元/立方米，基层管理费0.012元/立方米。

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终端水价为0.073元/立方米。由于水费没有按成本收取，现执行水价仅为供水成本的40.6%。造成政策性亏损。末级渠系水价没有批复，导致基层管理经费不足，水管单位越位管理基层末级渠系财力有限，致使群管人员报酬及管理经费无法得到落实，基层群管组织徒有虚名，非常多的末级渠道工程无法得到及时维修。受经费紧张所限，雇经营人少，任务重，有的村组由于经济紧张，无放水员配合经营人放水，导致老百姓各自为战，用水秩序混乱。
        3.面临突出问题的解决措施
        3.1对灌区末级渠系实施改造
        随着农村改革的深化，以前属集体所有、集体管理的灌区末级渠系，自从实行农村联产承包责任制后，没有随之改革的管理政策跟进，随着村集体功能的弱化，形成灌区不能管，农民管不了，村集体无心管。造成灌区灌溉系统的末端血管部分失能，改造缺乏投资渠道，维修养护缺乏经费，损毁、破坏无人管，造成工程效益衰减。所以，最好将末级渠系所有权划归水管单位，测算成本水价，政府批复末级渠系水价，按“谁收费，谁管理，谁服务”固化管理责任。对一时不能成本价收取末级渠系水费部分，财政应补足，或以其它专项资金解决，或纳入农业公共基础设施范畴，建立起末级渠系投资长效机制。
        3.2结合灌区末级渠系改造，推进水管体制改革
        伴随末级渠系经费或水价的落实，灌区应指导帮助基层用水户组建自己的管水组织—农民用水者协会。帮助其制订章程，健全组织机构、订立管理制度，明确其工作职责，管护范围，指导其开展用水计量及工程维修养护。协助其核算水量，并督促其在协会内组建统一的放水员队伍，使送水到田间、用水有秩序，真正落到实处，从而提高服务质量，减少供、用水矛盾，减少水管体制改革阻力，为水管单位自身发展创造良性空间。
        3.2.1产权归属以及管理模式的改革
        明确产权归灌区后，管理局应制定末级渠系统一规划，积极筹措、争取项目资金，按推行水价改革需要，配套完成末级渠系改建，逐步落实分级管理的权利和责任。基层水管站主要完成辖区内干支渠的具体管理，完成维修养护，计划配水到村用水户协会、整理用水资料、计量核算水量并开票到户。村用水户协会主要实施斗渠及以下末级渠系的具体管理：负责配水以及放水等，保障群众灌溉用水需求，落实灌溉面积、计量用水量并送水费收据到农户，完成水费征收等工作。
        3.2.2设置科学化以及合理化的水价形成机制
        （l）从“一价到户”入手，以“一票收取”为手段，将末级渠系水价纳入政府监管范畴，从成本调查入手，以成本核算为手段，以农民可接受程度为限，以政府批准末级渠系水价为标准，形成农业供水设置“一费制”水价标准。使得“两工”制度取消，即实施“两费”合一，把“骨干工程清淤费”利用斗渠口为计量点实施统一折算，使用立方米进行计征。
        （2）水费实施统一收取，分级利用的管理办法。村级用水户协会以水管站开出的水费票据为依据，完成送票到户、水费收取，按年度用水量计算应缴水费，收清全额上交管理站。村级用水协会公用经费、维修养护及人员工资由灌区管理局根据水费中末级收费所占比例并结合经营人岗位目标完成考核情况，确定一定的比例下拨返还。
        （3）设置支渠以下的基层管理奖惩机制。管理局可以从综合水价当中拿出一些资金统筹用于考核奖惩末级渠道的管理者。
        4.结束语
        总之，在水管体制改革当中，要重视与市场经济衔接，既然强调水的商品性，就应努力送水到田间地头，要组建农民用水者协会，协会要承担起末级渠系维修、养护，清淤职责，确保渠系畅通。要建立放水员队伍，维护用水秩序，送水到田间地头，破解征费难的肠梗阻，弥补水管单位管理的短板、让服务好三农落到实处，使水价改革有力前行。