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我国拆迁纠纷的法律规制

发表时间：2021/5/17 来源：《基层建设》2021年第2期作者：程伊彤

[导读]

        燕山大学文法学院
        一、拆迁法律行为概
        （一）拆迁行为的概念
        2011年国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》后，原拆迁条例随之废止，拆迁行为变更为征收，但日常生活中人们仍多使用“拆迁”一词。因此，为符合日常习惯，本文仍沿用拆迁一词代替。拆迁的法律行为既有两面性，也有单方面的作用。两面性主要是指拆迁行为是拆迁方与被拆迁方双方的行为，涉及到双方的拆迁补偿和安置等文图。根据《征地补偿条例》规定，房屋征收部门与被征收人订立赔偿协议。双方的协议内容应当至少包括“拆迁款补偿方式、具体补偿金额和拆迁款支付期限、支付方式和房屋变更的地点和面积、搬迁费、临时结算费、周转房”等项目，另外还应包括如生产损失、搬迁期、过渡期等。虽然名为“补偿”协议，但《条例》关于“补偿”价格参照的是“市场价格”标准，并且就价格评估标准明确了具体可行的、有利于被征收方的规定。这种双方行为中法律关系主体的双方基本是一种平等关系，与行政行为的单方强制性有一定区别。要想进行和谐拆迁，减少或者避免拆迁双方的对立冲突，众多方式中最理想和有效的一种无疑是双方提前签订安置补偿协议，对相关问题达成一致。而在实践中，征地拆迁方和被征地拆迁方对于拆迁安置无法达成一致协议也是非常普遍的。当双方无法就补偿和安置问题达成协议时，为了公共利益的需要，征收拆迁方只能作出一个单方决定，即作出补偿决定，责令被拆迁方放弃土地，收回土地使用权，责令拆除非法建筑等。区别于商业拆迁，这种公共拆迁是公法调整的，自上而下的体现国家公权力的行政机关主导的，属于行政行为范畴。
        （二）拆迁纠纷的特点
        （1）纠纷数目庞大、群体性强
        随着中国经济的快速发展，城市化进程不断加快，社会利益格局发生了巨大的变化，一个新的利益共同体正在逐步形成，基于共同利益的群体性纠纷逐年增多。房屋拆迁纠纷作为典型的多数当事人案例，当然具有纠纷数目庞大的特点。另外，全国各地几乎都涉及到拆迁重建及土地征用问题。以山西省为例，群体性诉讼主要集中在征地、拆迁、城中村改造等领域。特别是近年来，征地拆迁矛盾和纠纷变得越来越简单化和普遍化。主要表现为快速强化，二者激烈冲突，增加了解决难度。
        （2）野蛮拆迁案件层出不穷
        提到拆迁纠纷，很多人脑海中浮现出的首先是“暴力”、“野蛮”、“强拆”等字眼，太多在社会上造成恶劣影响的野蛮拆迁案件使人们心有余悸。许多房地产开发商为了节省开发时间，为了拆迁和抢工，使用了断水、停止供热、恐吓、暴力殴打、限制自由的违法方式来逼迫被拆迁方搬迁。此外，还有袭击拆除等不良方式迫使各方拆除。由于互联网的不断发展，消息传播的速度越来越快，非法拆除和野蛮拆除不断出现，极端事件造成的恶劣影响仍在不断揭开。各种“钉子户”、自焚事件等极端事件将拆迁制度推到了风口浪尖，拆除系统受到了各方面的批评。
        二、我国拆迁纠纷的成因分析
        （一）拆迁立法不健全
        要从法律角度考虑拆迁纠纷的成因，首先要考虑立法方面。
        首先，拆迁行为，即征收行为的出发点和落脚点是为了符合公共利益，但到底何为公共利益，在法律上并没有明确的规定。在公共利益和私人利益之间，往往会以私人利益的牺牲来换取公共利益。我国宪法规定，为了公共利益的需要，国家有权利依法对公民的私有财产进行征收及补偿。但是需要提出的是，公共利益的意义太笼统了。在实践中，往往是公共当局即政府决定什么是公共利益。对于公共利益的具体定义，并没有相应法律作出具体规定。第二，补偿金额不清，金额更是随意。我国暴力拆迁的悲剧主要是由于补偿金额与权利人的期望之间的巨大差距。与此同时，立法上却没有统一的标准。
        （二）拆迁补偿不公正
        大部分的拆迁纠纷中，双方的纠纷点都在于补偿问题上，由于建设规划和拆迁补偿制度的不完善，拆迁补偿标准的不统一，以及大部分拆迁户都对拆迁补偿款的过高期望值，都使拆迁双方很难就补偿数额达成一致协议，由此引发拆迁纠纷。另外，法律关系的复杂性，使专业法律工作人员受到打击，更不用说拆迁和政府机关，法律关系复杂化。
        （三）拆迁程序不完备
        房屋拆迁纠纷案件是普通诉讼和集体诉讼中原告的很大一部分，难以处理，容易加剧矛盾，经常导致请愿、暴乱等暴力事件的发生，有些暴力强拆事件更是引起人的极大关注，在社会上引起了严重的恶劣影响。而且目前为止，在我国，关于拆迁程序方面，还没有完备的法律法规来约束和规定拆迁纠纷。政府部门的部分保护现象屡见不鲜，法律关系复杂，法院偏袒，政府机关肆意执法。土地征收、拆迁等不利因素造成了人为的障碍，使得征地拆迁纠纷更像是一个烫手山芋，更使许多不明真相的老百姓降低了对政府部门行政行为的信心。
        （四）强拆设计不合理
        作为拆迁纠纷引发的最重要一点，就是强制拆迁。现实中，经常存在被拆迁人对补偿数额不满意或者漫天要价的情况，这很不利于拆迁工作的顺利进行，因此强拆制度本身是很有必要的。但是因为强制拆迁的具体设计给予了拆迁方很大的空间和可操作性，各种强拆手段层出不穷，各种强拆案例屡屡发生，因此在大多数眼里，强制拆迁就和野蛮拆迁画上了等号。而且强制拆迁并没有区分公共拆迁和商业拆迁，拆迁补偿协议不影响拆迁工作的进行，被拆迁人无论有没有反对赔偿协议，房屋都将被拆除。从理论上讲，首先应该执行或不停止实施，不得造成不可弥补或不可弥补的损失，但是房屋拆迁显然是不可弥补的损失，房屋已经不存在，救济的充分性是得不到保障的。我国是以人民法院申请执行的原则为基础行政执法模式，行政机关的执行是例外的，市、县人民政府对拆迁事宜负责。事实上，政府赋予政府部门强制执行权。发布公告，在规定时间内拆除，直到强迁，暴露出很多问题。此外，为了快速有效拆除，政府动员了公安、城管、城建、土地、规划、房屋管理等部门，甚至法院和检察院都参与了具体拆迁，不利政府公信力，同样也给被拆迁方造成很大的心理负担。

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        三、对我国拆迁纠纷的化解建议
        （一）构建健全拆迁法律法规
        要想化解我国的拆迁纠纷，首要措施就是完善拆迁相关的法律法规，明确拆迁方和被拆迁方双方各自的权利和义务，制定法律法规加以确定。制定专门的法律章节来规范拆迁行政行为，弥补立法空白，健全拆迁立法，提升拆迁纠纷解决机制的权威性和准确性。对此，需要严格界定“公共利益”的概念。
        根据《宪法》、《城市房地产管理法》等法律的规定，公共拆迁是指国家出于社会公共利益的需要，必须对个人的房屋进行拆迁重建，同时对征收房屋的行政相对人进行相应补偿。房屋拆迁的本质是国家征用，即满足的是社会公共利益的需要。因此，如何明确对社会公共利益进行准确定义是至关重要的。目前为止，我国对社会公共利益还没有明确的法律解释，任何人都能随意解释公共利益的内涵，这将成为地方政府和开发商进行违法操作和牟取利益的最好借口。商业发展、城市更新、加快发展、经济指标等都将取决于公共利益。因此，为了减少和避免这种情况的发生，为了有效地防止公共利益成为侵犯私人权利的公共权力的包袱，我们必须严格将公共利益和商业利益的定义区别开来，必须明确它们各自的内涵和外延。对“公共利益”概念进行明确界定，严格限制政府在“公共利益”范围内的执行程序。而公共利益则必须是公众需要的，公共使用的，共同需要的。同时，对于商业用地的房屋拆迁，政府应当给予市场一定的自主性，发挥好“看不见的手”的作用，在房屋拆迁的全过程中，包括对拆迁过程的监督、听证、裁决中发挥应有的作用，实现政府行为的规范化、法制化。因此有必要严格区分公共房屋拆迁与商业拆迁。对于商业拆迁建立商业用地拆迁市场机制，根据市场规律，根据人民的真实意愿，比如是否同意拆迁，期望的补偿数额和补偿方式等，同时考虑商业拆迁方的经济状况，合理安排补偿款项的支付时间和支付方式，将主动权完全移交给商业用地。拆迁方和被拆迁方为平等民事主体，因此就补偿标准和安置方法等问题应当双方按照公平自愿等价有偿的基本原则自行协商达成一致。
        （二）完善政府监督管理职责
        首先，部门应当大力查处未经许可擅自拆除的违法违规行为。对于没有拆迁许可证的拆迁方，不得进行拆迁工作。对于手续人员不统一的被拆迁方，拆迁补偿资金不予其落实。其次，要加强对补偿安置资金的监管，监督房屋补偿款、临时安置费等被拆迁方应得的合法补偿是否确定落实补偿。
        第二，加强对房地产评估机构的监管。由于评价方法、评价者的经验和社会客观因素的影响不同，评价的价格也会有所不同。相关政府部门也应该着重对评估机构进行监督管理，就以上问题给出公正合理的不同补偿标准。
        第三，加强对拆迁执行单位的监督管理。一方面，对于执行单位的资格审查，政府相关部门应当进行严格的审查。审查拆迁执行单位的主体合法性及程序合法性。另一方面，在拆迁过程中，政府部门应当进行实时追踪监督，监督内容包括施工单位的拆除过程，同时也应该要求房屋拆迁施工单位提高的安全意识和拆除施工行为的规范化。
        （三）严格依法规范拆迁程序
        拆迁程序方面也应严格规范，无论是政府主导的公共拆迁，还是商业拆迁，都应严格按照法律规定的拆迁程序和要求进行。因此为了保证拆迁工作的公正性、公正性和公开性，需要完善拆迁程序。
        1.依法贯彻行政机关回避制度
        行政机关或者其负责人处理重大利益纠纷案件的，应当主动请求上级机关撤回。当事人认为行政机关或者行政负责人在案件中有利害关系的，应当申请回避。
        2.真正实施听证制度，改善听证程序
        在公共拆迁中，听证制度是必不可少的一项重要制度。政府应当召开听证会，向被拆迁方和社会各界解释征收的必要性和合理性。在听证过程中，证据和法律依据得到充分的审核，使听证制度具有重大的意义。如果被征收方对征收提出异议和质疑，政府部门应当允许被征收方表达其观点，若合理，政府可以放弃征收或者重新制定征收计划。
        3.严格开发单位的市场准入制度
        房地产开发行业涉及国家土地，涉及公民住房的所有权，如果成为一些不尊法守法的商人非法牟利的工具，就会损害国家和个人的利益。因此，在市场准入方面，政府应拒绝开发商办理不正当手续、不按时缴纳土地出让金的开发业务，依法发现违法行为或违法行为，依法予以处罚。土地的开发。
        4.保障被拆迁人合法权益
        拆迁纠纷中，尤其是公共拆迁纠纷中政府公共部门和被拆迁者的冲突和纠纷现象可以说是百分之一百。一旦权利丧失，法律的脚步将随之而来，被拆迁人的合法权益就无法得到保障，如此一来，便极容易引发纠纷和矛盾。
        5.明确权利救济的途径和程序
        古老的法律谚语“没有救济就没有权利”告诉我们，不管法律规定了多么完整全面的公民权利和自由清单，公民的合法权利和自由受到侵犯的时候，若果无法获得有效的法律救济，所有这些合法权利和自由将成为一份空头文件。权利一旦缺乏必要的救济方式，权利就变成了“只在纸面上的权利”，而不是现实中公众享有的权利。权利救济的顺利进入可以解决制度框架中的纠纷，避免当事人利用武力解决矛盾。在拆迁法中，应明确权利救济的方式和程序，使认为权利受到侵害的公民能够得到制度化的有效救济，使违法者得到应有的惩罚。权利如果得不到救济，就不是真正的权利。法律如果得不到保证和实施，那法律就没有任何意义。在这方面，行政程序应用于规范公共权力，改变绩效考核标准等行政措施。另一方面，需要司法机关的必要中立，使公权在侵犯公权时可以从司法过程中得到必要的救济。没有这两种救济方式，无论公民的法定权利如何重复，它们都只是废纸下的“纸质权利”。
        （四）明确合理拆迁补偿标准
        相关法律规定，除国家另有规定外，被拆迁方可以自主选择补偿方式。因此，在法律上有两种补偿方式，一种是对市场价格的补偿和安置，即拆迁的补偿标准应以拆迁房屋的位置、用途和建筑物为基础，充分考虑价值和预期收益。土地本身，考虑拆迁人的非物质损失因素，并根据正常市场价格对价格进行评估。根据国家和自治区房地产估价的有关规定，由拆迁当事人共同决定独立、客观、公开、公平、公正，取消政府部门关于补偿不一的规定。拆迁中，进行拆迁估价，保证拆迁补偿价格。补偿标准按照市场规律确定，其不能低于同期商品房价格上涨的指标。二是实行房屋产权。建设单位改变房屋的产权，业主要获得房屋所有权。
        拆迁人只有在安置或补偿后才能拆除房屋及其附属设施。拆迁人只有在接受拆迁人的安置或者补偿后，才能搬出房屋，并将房屋及其附件留给拆迁人拆除。