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在《监察法》的实施过程中如何实现“三不腐”

发表时间：2021/5/17 来源：《基层建设》2021年第2期作者：陈丛珊

[导读] 摘要：十八大以来，中国党和政府明显加大了反腐败力度，特别是连续查办了几十名省部级以上腐败高官，起到了较大的震慑作用。

        西北政法大学行政法学院
        摘要：十八大以来，中国党和政府明显加大了反腐败力度，特别是连续查办了几十名省部级以上腐败高官，起到了较大的震慑作用。然而，要想把惩治腐败“进行到底”，却还需要科学的反腐败机构体制提供切实的制度保障。在这方面，香港廉政公署就有一些非常值得中国内地反贪机构借鉴的地方。本文聚集于反腐败机构及其体制问题，介绍“三不腐”内容及香港廉政公署的反腐机制，并在此基础上提出相关建议。
        关键词：反腐败；三不腐；廉政公署；纪检监察机关
        党带领人民进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，其中一个重要方面，就是反腐败斗争。反腐败斗争的长期性复杂性艰巨性，决定了必须一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。党的十九大报告作出“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”的战略部署。2019年1月11日，在十九届中央纪委三次全会上，习近平总书记强调，不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，要深化标本兼治，用好治标利器，夯实治本基础，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。党用反腐败的实际行动表明，中国共产党坚持有贪肃贪、有腐反腐，绝不是一句空话。
        一、“三不腐”的内涵及香港廉政公署工作机制
        不敢腐侧重于惩治和威慑，坚持什么问题突出就重点解决什么问题，让意欲腐败者在带电的高压线面前不敢越雷池半步，坚决遏制腐败蔓延势头。不能腐侧重于制度和机制，强化对公权力监督，让权力在阳光下运行，扎紧制度笼子，让胆敢腐败者在严格监督中无机可乘。不想腐侧重于教育和引导，着眼于产生问题的深层次原因，固本培元，正心修身，让人从思想源头上消除贪腐之念。
        香港特别行政区廉政公署，是香港反腐败工作的核心。香港廉署的三大核心职能部门是执行处，防止贪污处和社区关系处。执行处负责腐败事件案件调查工作，是廉政公署最大的部门。防止贪污处的法定职责是审查行政部门和公共机构的工作常规与程序，修订存在贪污风险的工作方式与程序。存在贪污风险的工作方式或程序。对于私营机构，则根据其要求，提供免费防贪污顾问服务。社区关系处负责教育公众认识贫污的危害，以及争取公众支持肃贪倡廉的工作。三大核心部门相互协作，共同完成“不敢腐、不能腐，不想腐”的反腐机制。中国中央纪委监察部的内部构成相比较而言，不够精简，职能划分不够明确。
        二、实现“三不腐”建议
        （一）要使领导干部“不敢腐”，关键是要加强组织建设
        加强组织建设，就是要为腐败问题的惩治提供组织保障。因此，必须加强党委领导、纪检监督和执法检查，坚持有腐必惩、有贪必肃，做到严办、严查、严打。
        一是加强党委领导，严办腐败问题。党要管党、从严治党，第一位的责任是要把党建设好，必须强化党对反腐倡廉的统一领导。二是加强纪检监督，严查腐败案件。纪检监察机关作为执纪机关，必须依靠党委、政府的重视和支持，才能比较顺利地查处违纪案件，依纪作出处理。三是加强执法检查，严打腐败行为。反腐倡廉是必须始终抓好的一项重大政治任务，必须要严格政纪、强化责任追究，始终做到有令必行、有禁必止、有腐必反、有贪必惩。继续坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，毫不手软惩治腐败，形成极大的震慑力，让腐败分子像过街老鼠，人人喊打，无处可逃，努力形成领导干部人人不敢腐的良好氛围与环境。
        不敢腐的惩戒机制建设，主要包括两个方面：惩戒和威慑。首先，对施行腐败行为的贪腐人员进行强力惩戒是反腐败必不可少且首要推行的环节，惩治的绩效也是衡量反腐成效的重要指标。加大惩戒力度，从各方面提高腐败成本，才能在一定程度上打击参与实施腐败的积极性，遏制腐败的蔓延势头。为此，我们要在腐败苗头产生之际，不论权力大小、职位高低，一旦触犯法律必将严厉打击落于实处。坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部“不敢腐”。另外，惩戒是否有效，不只要看惩处的人数多少，还要看重力惩戒下是否能对潜在的腐败分子形成有力震慑，让贪腐之人或存有贪腐意向之人造成高度的心理压迫，不敢轻易腐败，进而有利于进一步促成不敢腐的政治氛围。
        （二）不能腐的预防机制建设，主要是在法治、监督和公开三方面着手。
        首先，通过制度约束，设置外部规定，在把权力关进制度的笼子里，做到限权放权管权的同时，拓宽完善监督机制，公开透明行政运行，从而达到预防腐败的效果。惩戒机制只能让一些意志不坚定的公职人员不敢腐，而预防机制则要让所有公职人员不仅不敢腐，还要做到不能腐、不易腐，让腐败分子无处伸手。

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        其次，切实贯彻落实《监察法》赋予监察机关的12项职权。“监察委员会所享有的权力至少是现有的纪律检查委员会权力加行政监察权，加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之和。例如：第十一条监察委员会依法履行监督、调查、处置职责。第十八条监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。
        监察机关的权威性还取决于对反腐败机构授权的多少。重要的授权包括腐败案件的立案权、调查权等。调查权可以派生出搜查权、拒捕权、涉嫌犯罪资金账户的审查权、犯罪资金的扣押权等。在调查权中，由于腐败犯罪的隐蔽性特征，为保证高效率克服腐败犯罪上的信息不对称，提高打击腐败犯罪的效率，秘密调查权就尤为重要。所谓秘密调查权，就是反腐败机构可以在不公开的情况下，跟踪、监视、监听、拍摄腐败犯罪嫌疑人以获得腐败犯罪证据。
        廉署的高度独立性在很大程度上决定了廉署的权威性。此外，廉署还获得了各种重要的反腐败授权。《廉政公署条例》授予廉署如下不需要法院批准的调查权力：无需手令逮捕，扣留（不超过 48 小时），批准被扣留人员交保候查（非强制措施），搜查嫌疑人及嫌疑人被捕时的地方，检取和扣留证物，为逮捕人拍照、套取指模等。此外，《截取通讯及监察条例》还授予廉署其他重要的调查权力如：授权廉署窃听及秘密监察；“万不得已”的侦察手段等。值得指出的是，反腐败机构能够获得秘密调查权很重要。廉署就有这样的法定授权。秘密调查权可保障廉署在腐败分子不知情的情况下展开调查，能有效防止腐败分子干扰调查、毁匿证据，其威慑、震慑效果也是大不相同的。
        最后，要根除腐败首先就要对公权力进行有效制约，加强反腐败立法，建立较为完善的反腐败法律体系，建立“不能腐”的预防治理机制除了要坚持法制反腐，还要坚持深化改革和创新，拓宽监督渠道，丰富监督形式，逐步推进政府信息公开和政务公开全覆盖，确保公职人员，尤其是领导干部的权力在阳光下运行。
        （三）要使领导干部“不想腐”，重点是要加强思想建设
        加强思想建设，必须强化领导干部理想信念、道德情操、行为规范的教育，使其在行使公共权力的过程中自觉地限制私欲的膨胀，从而达到清正廉洁的目的。
        要实现不想腐，一是通过教育、文化和道德修养的普及和提升，促使个体自身自律自觉，建立法治信仰；不仅针对国家工作人员，也应对全体社会成员宣扬反腐倡廉，加强社会廉洁公正教育，营造良好社会风气。例如，香港廉政公署下的社区关系处，下设两个社区关系科，第一负责通过人众传媒宣扬肃贪倡廉的信息以及制定青少年德育策略，第二科负责通过下辖各分《办事处以及香港道德发展中心.直接与市民接触，推展倡廉教育，并深入社，争取市民支持廉署工作。
        二是建立并完善激励保障机制建设，使公职人员做到不必也不愿腐。据于此，建立起的一种“不想腐”自律保障机制。建立并完善激励保障机制，激发干事活力，保障公职人员工作积极性与创造力，充分发挥激励约束作用，做到“不必腐”也“不愿腐”。具体而言，就是建立并完善公职人员的激励约束和纠错容错机制，在公职人员的职务晋升、福利待遇和纠错容错方面做到“奖善惩恶”，对勤政务实有实效的实施奖励，对怠政懒政不作为的进行惩戒，对有创新、有想法的要大力支持和鼓励。例如：提升待遇保障家人正常生活，贪污受贿取消领取养老金资格等措施。
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