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基层政府部门政策执行逻辑研究

发表时间：2021/5/17 来源：《基层建设》2021年第2期作者：白杨

[导读] 摘要：一般认为，国家认同是对族群、文化等要素认同并经升华后的产物，对于现代国家而言，国家认同更添加了法律认同和政治制度认同的元素。

        西北大学
        摘要：一般认为，国家认同是对族群、文化等要素认同并经升华后的产物，对于现代国家而言，国家认同更添加了法律认同和政治制度认同的元素。在我国，个体的国家认同有时被上升为一种政治觉悟、基本素质，这源于我国历史上长期推崇德治思想，以礼代法，遵循传统“唯心而证我”的精神旨归。基于此，以下对基层政府部门政策执行逻辑进行了探讨，以供参考。
        关键词：基层政府部门；政策执行；逻辑研究
        引言
        政策执行偏差是各国在执行政策时普遍存在的现象。政策执行偏差的研究有自上而下和自下而上两种视角。前者始于普拉斯曼和威尔•道斯基的“奥克兰计划”的失败，后者则以利普斯基创造的“街头官僚”理论为典型。中国学者通过消化吸收西方国家的研究成果，对中国的政策执行偏差现象进行了全面的分析和研究。
        1基层政府政策执行力提升的必要性
        地方政府作为中央政府体系中的重要组成部分，是中央政府管理体系在地方的进一步延伸，各级地方政府负责执行上级政府以及中央政府下达的各项政策措施。地方政府的各项决策以及政策的执行必须符合中央政府的要求，坚持以人民为中心，尽心尽力为人民群众服务。地方政府以中央政府的目标为目标，以中央政府的利益为基准，这一点毋庸置疑。但在现实情况中，各级地方政府更多地考虑到如何维护其自身的利益，有时候一些地方政府为了维护切身利益就会使得政策在执行过程中出现各种各样的偏差。基于此，为了中央政策的顺利落实、保证公共政策的执行效果以及保障人民群众的根本利益，一些地方政府政策执行力存在的相关问题亟需解决，从而全面提升地方政府的政策执行力。
        2基层政府部门执行政策的行为逻辑分析
        行政授标制度是周丽安提出的理解中国治理制度的分析框架。在这一理论中，行政外包制度被认为是混合外包和分级外包的理想类型；与外包和分层相比，行政授标制度在行政权力分配、经济奖励以及内部评价和控制的三个方面存在系统性差异。在行政合同授予制度中，中央政府和地方政府受合同授予、官方权力（人员控制、控制、指导和批准）和剩馀财产控制（不受限制的否决权和干预权）的约束，而地方政府则拥有具体的执行和接管权力根据这一制度，从中央到地方各级政府都下放了目标责任，较高一级的权力以默示同意、交流或其他形式授予较低一级的政策执行酌处权周丽安还认为，行政合同制度和公务员晋升冠军的联合作用多年来主导了中国经济的快速增长。作为行政外包制度的一部分，在地方一级执行政策的基本逻辑是什么？这种制度为我们提供了更好的体制框架，使我们能够了解地方领导人在治理方面的行为？行政发展和公务员晋升锦标赛机制是否适用于了解地方一级的政策执行情况？行为经济学可以成为理解和分析个人决定和行为的有效理论工具。行为经济学首先审查了优化传统经济效率的假设，即个人决策是基于优化效率的原则，但在用来解释和预测个人实际行为时，存在着许多不同之处基于这种理论与现实之间的差距，行为经济学家制定了未来理论（也称为预测理论）、心理会计理论等。其中描述和预测了决策者的行为，并取得了重大进展。
        3基层政府部门执行政策的制度逻辑分析
        3.1政策执行的统一性和灵活性逻辑
        总体而言，政策执行的一致性是有效治理和政策执行的基本保障。在一项政策涉及多个部门的大规模组织结构中，尤其是在需要协调多个横向部门组织结构才能实施的情况下，政策执行的一致性至关重要。各种政策指示传达给各级政府，由各级政府通过制定执行规则加以执行。由于缺乏统一的执行义务，各部门的责任没有明确界定，政策的执行也很困难。决策进程是本组织决策进程的继续，这就要求决策进程的要素得到考虑，否则决策进程本身就是不完整的。

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        3.2利益分析视角下国家认同的建构逻辑
        从利益分析的角度来看，满足个人利益有两个方面：一方面是食物、衣服、住房和发展的自然属性，以促进生存和发展；另一方面是满足生理需要，如娱乐；另一个是心理需求的社会性质，如存在、尊严、荣誉、地位和责任。公共道德的最终目标是，除了追求自身利益之外，本着关爱的精神促进兼顾国家和集体公共利益的道德精神，这两者之间没有矛盾。因此，虽然个人的民族特性不应具有过分的政治和道德含义，但它并不仅仅是基于经济利益。从民族特征社会属性建设的角度来看，共同文化建设是其本质和核心，文化概念模糊不清，强调中国社会和学术背景下的概念和价值观，而在社会学传统中，其范围更广，甚至基本上是物质的。过去，文化建设往往是随意进行的，与民族认同理论无关，这使得在民族认同中运用文化要素更加困难。反回返理论认为，过度控制、干预和保护强调自由和自主的个人可能导致反回返趋势，并减少个人的社会责任3.3政策执行的激励强度和目标替换逻辑
        管理当局运作中的一个典型特点是明确的问责制和遵守规则，这有助于实现本组织的目标，但在实践中也很容易取代这些目标。目标的取代意味着，地方政府在执行政策文件时，出于各种原因，不注重政策的执行，而是在执行上级政策时表现出重复和适应性，导致本组织的目标被宣传所取代行政制度改革的一个重要方面是加强业绩评估，提高动机，调整预期行为，使地方政府的政策执行效率与政策目标相一致。鼓励措施可分为通过鼓励措施实施的积极鼓励措施和通过制裁实施的消极鼓励措施。问责制是鼓励工作人员不滥用权力的一种手段，强调终身问责制和任务期间及之后的问责制。业绩评估是实施奖励措施的一种手段，目的是通过评估加强问责制，从而限制权力的运作。然而，这些激励措施并不总是产生积极影响，也不总是产生预期的、甚至是消极的影响。
        3.4以民为本
        基层政府治理过程中，治理观念是由传统的“以物为本”向“以民为本”转变，更多去关注民生、改善民生、服务民生。乡村振兴战略下，基层政府从管理走向治理，以服务者的身份出现，相关部门必须对公民诉求作出及时回应，不得无故拖延或没有下文，做到凡事有交代，件件有着落，事事有回音。创造各种条件来支持农民发展，坚持群众导向，建设“一站式”服务窗口，实现人民群众“最多跑一次”。不断加强乡村社会保障体系建设，做好乡村养老工作，不断完善医疗卫生体制，解决农村“看病难”问题，通过建立帮扶小组，扎实推进精准扶贫，全面打赢脱贫攻坚战。
        结束语
        本文讨论的政策执行逻辑提醒我们，如果不充分理解政策执行过程中遵循的逻辑，就不会得到预期的结果，甚至产生负面的结果。政策执行中柔性行为的出现和重复是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织体系中决策过程和执行过程分离的结果。仅仅从组织结构和制度环境的变化来提高政策执行的效果是非常困难的。但是，从政策执行的逻辑出发，加强政策制定过程中各执行者的参与，提高政策制定的科学性、合理性和可操作性，可以有效提高政策执行的效果。
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