甘肃省交通运输厅投融资管理办公室 730030
摘要：2020年是我国全面建成小康社会的决胜期，是“十三五”规划的收官之年，也是我们国家在发展史上度过的非常不平凡、非常不寻常的一年。面对着国内艰巨的改革发展的任务、复杂错综的国际局面、财政收支矛盾加剧、防范地方政府债务风险特别是新冠肺炎疫情严重冲击，交通发展面临前所未有的挑战和机遇，尤其在国家构建“双循环”新发展格局下，对交通投融资工作提出了新的更高要求。本文通过分析交通领域投融资现状，结合面临的形势，对创新和完善交通投融资机制体制提出了个人理解。
关键词：新形势、交通、投融资
1、交通运输投融资现状
当前，世界面临“百年未有之大变局”，国际秩序深刻重塑，我国经济发展面临的不稳定不确定因素显著增多，经济下行压力加大。为抗击经济波动风险，中央提出“六稳”工作和“六保”任务重大战略部署，特别是要求重视发挥基础设施有效投资对稳增长、促投资、稳就业的重要作用。十九届五中全会提出要“统筹推进基础设施建设，加快建设交通强国”。交通运输部也多次提出“要加强资金政策研究，完善“十四五”投资政策，着力扩大交通固定资产有效投资，在确保完成年度投资任务的同时，寻找新的增长点，谋划促投资的项目储备与政策储备”。在行业上下众志成城、锐意进取、顽强拼搏努力下，今年的前三个季度的时间里，交通运输业的经济发展表现出了一种“先减后增、趋于合理”的发展势头，尤其是第三个季度以来，基于交通运输落实的经济发展的脚步得以加快，不仅回到了最初的发展态势，而且基于某部分的领域已然将缺口补齐，给落实“六稳”任务、完成“六保”工作带来了交通运输方面的有力保障，给全方位地实现全年的交通运输业的所有项目和任务奠定了基础，创造了环境。根据公布出来的相关统计数据，在今年的前三个季度的时间里，基于交通行业已经对固定资产完成了2.51万亿元的投资，同比获得了9.8%的增长，其中第三季度的增速达到了15.5%。
估测到“十三五”时期，能够实现交通行业的对固定资产的投资总额是16万亿元，一直到“十三五”的期末，估计铁路运营能够实现的总里程高达14.6万公里，这里面高铁运营实现的里程大概是3.8万公里，在世界排名第一位，将多于100万人口的所有城市中的95%都覆盖到了。公路通车的总里程大概是510万公里，这里面高速公路实现了15.5万公里的里程贡献，在世界排名第一位，将多于20万人口的所有城市以及地级的行政中心中的98.6%都覆盖到了。内河的高等级航道能够实现的达标里程共计1.61万公里，泊位数在万吨级甚至以上的沿海港口共计2530个。城市的轨道交通实现的运营总里程是7000公里，241个民用机场，能够将92%的地级市都覆盖到。
2.交通投融资面临的形势及分析
从交通行业的发展需要面对的环境情况来看，当下的国际环境变得越来越复杂，不稳定以及不确定的因素呈现显著的增加趋势，国家财税体制改革不断深化，加快交通强国发展的任务尤为艰巨，给交通行业的投融资方面带来了严峻的挑战和难得的机遇。
2.1政策制度引领落实不够。一是从国家层面看，保障公路可持续发展的制度设计尚不完善，随着国家投融资体制深化改革，收费管理体制也在发生变化，现行的《收费公路条例》已难以适应新形势的变化，现有收费运营管理体制难以满足实际工作需求，同时全国收费公路均呈现出收支缺口加大、收不抵支的现状，急需国家出台收费公路可以长期收费的政策。此外，交通投融资领域面临的最大问题是政策制度变化快，有些政策甚至是“断崖”式的，既不成熟也难定型；同时，涉及部门较多，投融资政策还出现了立法分散、政出多门、职责不清等问题，使得交通投融资手段面临较高的不确定性，无法一以贯之，相关主体的权责利也无法清晰界定，PPP立法至今尚未出台。二是从地方层面看，虽然各省已出台财政事权和支出责任划分改革、投融资改革以及相关鼓励支持等政策文件，但在执行过程中仍存在执行力不够，落实机制不健全等问题。且执行层对落实省级出台政策不够重视，未出台相应落实配套措施。总体来看，交通投融资政策制度存在未形成政策合力不足等问题。
2.2资金保障机制不健全。一是地方政府财政建设资金配套不足。总体看，大部分省份公路项目建设主要依靠中央车购税补助筹集项目资本金，无车购税补助项目，特别是欠发达省份地方高速公路项目政府出资资本金主要由政府自筹，地方各级政府能够安排用于公路项目的财政资金极其有限，基本不考虑从一般公共财政预算拿钱支持交通发展。较为突出的表现在政府财政预算体系中，个别省份公路项目建设资金虽然纳入了全口径预算管理，但财政部门的通常做法还是“交通”只能用“交通的钱”，特别是政府应当承担的项目资本金出资无可持续财政资金安排，致使收费公路项目政府出资到位率低。交通服务的属性决定了应以公共财政保障为主。但在当前世界经济下行和疫情影响，今后一段时间，财政整体面临减收增支压力，难以拿出更多资金用于交通发展。二是政府债券额度不足和品种单一。我国西部地区落后省份，财政自给率不足30%，基本依靠中央转移支付支持交通项目建设。同时，按照国家文件精神，发行政府债券看得就是地方财力，政府债券实行“天花板”控制。这使得公路建设面临，普通公路建设与一般债券额度不匹配，收费公路需求与专项债券额度不匹配，燃油税与养护资金需求不匹配，通行费收入与通行费支出不匹配等多层面困难。同时，专项债券实施细则不明确和品种单一，致使专项债券使用不足、不充分。三是PPP项目政府运营期补贴机制不健全，虽然财政部明确每一个年度由本级拿到的全部的PPP项目，自一般的公共预算的列支开始，再到财政支出的责任，涉及到的所有的公共预算的总支出不会超过当年本级全部的10%，但个别省份财政很难将PPP项目运营期支出责任纳入一般公共预算支出。
2.3交通建设资金筹融资渠道创新驱动明显不足。解决“钱从哪里来”的问题一直是一个大难题，各省在专项债+市场化、存量资产再安排、PPP模式、企业战略重组、交通+路衍产业、交通+综合开发、智慧交通等方面创新还不够，在“短改长”“债务置换”等模式解决债务资金偿还来源，以及通过市场化方式解决项目建设资金瓶颈问题等方面均处在探索阶段，还有待进一步挖掘创新和推广这些有效的经验和做法。
这些问题如果不能解决好，推进交通强国建设将面临巨大挑战。“十四五”期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年期，也是加快建设交通强国的第一个五年期，明年是开好头、起好步的关键之年。面对即将到来的“十四五”，我们不但要谋划钱怎么来，也要谋划钱怎么用，更要谋划怎么把钱用得更好，也就是“投什么、谁来投、怎么投，如何融、怎么用”等问题，投融资仍有大量工作需要下大力气攻坚克难，努力破解资金供给难题。
3.新发展格局下交通投融资对策建议
在“双循环”的新型的发展基调下，为了给交通强国规划的加快建设提供支持，需要立足长远，从超前、系统的角度，紧抓基于财税体系的深化革新契机，高效地促进市场以及政府之间的和谐融洽，将交通的投融资方面政策所实施的顶层设计做好，从而进一步将“由政府来主导、分级进行负责、促进多远筹资、保证风险可控”的基于交通投融资实施的管理模式加快构建好。
3.1充分发挥投融资引领和指挥棒的关键作用。目前，我省交通建设仍处于补短板的关键期，加快交通强国建设，资金需求依然很大。特别是自2014年以来，国家相继出台了加强地方政府性债务管理、规范地方政府举债融资等文件，政策环境和投融资渠道模式发生了重大变化，除中央车购税、有限的地方政府债券外，其他融资渠道均处于探索的起步阶段，加之项目资源禀赋较差，吸引社会资本投资参与的长效机制还没有形成，难以支撑投资量巨大的交通基础设施建设，致使交通建设资金异常紧缺，交通基础设施建设资金短缺、刚性约束增强。因此，“十四五”交通运输发展规划谋划是否科学、目标能否实现，必须抓好“资金保障”这个牛鼻子，必须将项目筹融资渠道作为今后交通发展和项目建设的指挥棒。
3.2进一步提升投融资政策的系统性、有效性和精准性。《交通强国建设纲要》是指导我国未来30年交通运输发展的总统领、总要求。交通强国愿景能否实现，需要有效的投融资工作作为支撑。因此，要站在长远、系统的视角，做好交通发展资金政策的顶层设计，建立可持续的资金政策框架，并结合行业发展阶段和基础设施投资特点，促进不同时期投融资政策的有效衔接，支持和引导新阶段交通发展需求。
3.3加快推进财政事权和支出责任划分改革实施。要依据事权建立跟责任支出相匹配的机制革新的要求，将各级政府享有的财政事权以及具有的支出责任都进行明确以及规范，进一步将“由政府进行主导、实施分级负责”的基于投融资的管理机制完善好[A]。要适时地将省级的政府对于国道和省道所享有的财政事权以及需要承担的支出责任都进行强化贯彻落实好国办发〔2019〕45号文要求，督促县级人民政府履行主体责任，将农村公路的养护资金和管理机构的运行经费以及人员的支出等都一并纳入到一般的公共性的财政预算，强化农村公路管理养护资金保障。
3.4优化完善中央交通专项资金政策。优化中央交通专项资金支出结构，优先支持国家战略明确的重点项目和领域，加大对调结构、补短板等项目的支持力度，更好地发挥中央资金的效益。希望国家能加快推进收费公路的管理模式革新工作。国家的公路建设可以实施长期债券的发行，给公路建设带来风险可以控制、长期稳定的资源来源渠道。
3.5用足用好地方政府债券政策。持续增加收费公路专项债券规模，用好财政部明确一般债券优先用于普通公路发展的支持政策。完善地方政府基于收费公路实施的专项债券的机制，进一步将收费公路实施的专项债券的发行额度提高上来，将专项债券的使用范围进一步扩大。依照各个地区的收费公路发展规划，合理确定政府收费公路项目清单及省本级、市县级收费公路专项债券需求，落实项目管理责任单位，及时纳入地方的专项债券的总规模里，依照规定将政府公路的专项债券的额度申请和发行的工作都做好。对收费公路发行的长期债券进行探索和研究，为公路发展提供长期限、低成本、可持续的资金来源渠道。
3.6规范支出管理，注重绩效，深化预算管理制度改革。这要求交通运输行业应全面加强预算管理和绩效管理，提升财政资金的使用效益。一方面，要提高投资决策的质量和效率，合理安排支出的规模和结构，重点支持国家的重大发展的战略以及重点的领域，强化基于调整结构、补齐短板和攻坚脱贫等各个重点项目给予的支持力度另一方面，要加强交通运输领域预算绩效管理，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，提高资金使用效益。同时要在交通运输行业的规划环节、审批环节、投资环节、建设环节以及绩效考核环节等的整个过程都将债务风险具有的防范机制落实到位，建立资金对交通运输发展的保障和反馈机制。
3.7发挥市场资源配置功能激发市场活力。将市场对资源进行配置的强大优势充分地发挥出来，构建一种由政府进行主导、由社会以及市场等都广泛地参与进来的基于交通行业的基础设施的供给模式。对财政注资以及股权投资等模式实施探索并利用起来，建立各种类型的、对交通运输行业进行产业投资的基金。鼓励社会资本采取混合所有制、组建联合体、上市融资、设立基金等多种方式，参与投资规模较大的交通运输基础设施项目。用好ABS、REITs等各类融资工具，有效盘活存量资产，形成增量资金，提高直接融资比重。依法将PPP模式合理地利用起来，促进交通行业的基础设施的建设，从重数量、重速度的模式转变到重质量的理念。探索将土地和资源的开发跟交通建设实现有机的结合起来，运用“肥瘦搭配”式的捆绑开发和“资源变资本”型的滚动开发模式，将优质的旅游资源以及线路的沿线资源进行盘活，给予交通建设的资金以一定的补充力度[A]。大力推动交通跟金融、新能源、互联网、物流以及旅游等众多产业的融合性发展，以新的产业形态来盘活存量收费公路资产。通过产业链上下游密切协作，促进新型交通基础设施建设，激发市场活力，为交通发展赋能。
3.8深化合作积极争取金融机构支持。深化与金融机构战略合作，加强对接，积极争取信贷资金支持。引导金融机构按照风险可控、商业可持续的原则加大对资本金到位、运作规范交通基础设施项目的信贷投放力度。积极协调金融机构按照市场化原则保障交通融资平台公司合理的融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷[B]，防范资金链断裂风险。积极争取政策性金融机构的支持，研究建立政策性金融支持交通运输发展的资金保障机制，优化资金结构，降低交通发展资金成本。
3.9积极稳妥做好交通领域债务风险防范工作。要按照量力而行、尽力而为的原则，建立交通运输发展规划与资金保障协调机制。努力做到财力与需求相匹配、预算与规划相适应，避免过度地进行举债。将地方政府的债券置换跟政策所规定的政府的收费公路涵盖的存量债务那部分推动起来，将债务利息的负担减弱，围绕着债务风险实施防范化解。将违法违规实施举债的退路实施坚决地打击，防止运用各种办法对违规的政府性债务实施异化形成，坚决地组织隐性的债务增量的发生[C]。
结语：交通是兴国之要、强国之基，交通运输跟国家发展的大趋势是紧密连接起来的。习总书记做出重要强调，想要经济获得发展，那么交通要先行，要加快建设交通强国。加快建设交通强国是一项长期战略任党的十九届五中全会对加快建设交通强国已作出专门部署，提出明确要求。我们要深入学习领会，认真贯彻落实，要牢牢抓住交通发展战略机遇期，加快完善投融资机制，为交通强国建设提供优质高效的资金保障，支撑好交通运输在全面建设社会主义现代化国家中当好“先行官”。
参考文献：
[1]甘肃省人民政府关于深化交通运输基础设施投融资体制机制改革的指导意见（甘政办发〔2018〕40号）
[2]国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知（国办发〔2019〕33号）
[3]交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见（交财审发〔2015〕67号）
[4]国务院办公厅关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知（国办发〔2019〕23号）
[5]交通运输部财务审计司，建立完善投融资长效机制促进普通公路健康发展[A]，交通财会，2020-01-05。
[6]国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见[B]。
[7]何建中副部长在2018年全国交通运输财务审计工作视频会议上的讲话[C]。
作者简介：黄晓辉、男、1984年10月出生、籍贯：甘肃礼县、工程师、主要从事交通投融资研究及公路PPP项目全生命周期研究和管理工作。