龚双印
上海经纬建筑规划设计研究院股份有限公司 上海200082
【摘要】近年来，在编制村庄规划时绕不开一个新兴词汇“乡村振兴”，乡村振兴确乎关系到每一个村民的利益。对于如何实现乡村振兴，中央提出宅基地制度改革这一路径。昆山市作为综合经济实力最强的县级市，一直以来致力于打造乡村振兴样板，本文通过昆山市村庄规划实际工作对农村宅基地“三权分置”在村庄规划中的应用进行探索，以期对农村宅基地“三权分置”对乡村振兴的发展提出有效的建议。
【关键词】乡村振兴、宅基地三权分置、村庄规划、昆山市
一、研究背景
现如今，我国农村生活水平与城市生活水平还存在较大的差距，农村的相关配套设施还不完善，村庄的人口依然大量外出，“空心村”、“老人村”的问题依然突出。但是，农村有一笔最大财富有待挖掘，那便是宅基地。乡村振兴和农村宅基地“三权分置”的政策改革自十九大被提出以来，便承载了近6亿农民致富增收的期待。尤其是2021年，“乡村振兴”贯穿于中央一号文件以及乡村振兴局的挂牌成立，乡村振兴成为编制村庄规划的主要目的。
新一轮的国土空间规划正在如火如荼的展开，在对国土空间开发现状一张图评估的过程中，发现目前农村人均农村居民点用地是城市人均建设用地的两倍，甚至更多。同时，通过近五年的农村宅基地和农村人口规模的增长趋势进行分析，发现农村人口规模逐年减少，但是农村居民点用地却在增加，造成了土地资源的浪费。如何避免土地资源的浪费，利用好土地资源这一宝贵财富，在编制实用性村庄规划的时候，应给予重点考虑。结合农村宅基地的“三权分置”改革，保障农民宅基的资格权，落实宅基地的集体所有权，适度放活宅基使用权，有效盘活农村宅基地的闲置资源，也是实现乡村振兴的关键。
二、昆山市的实践经验
1、昆山市村庄现状概况
昆山现状共有涉农行政村111个，自然村608个，共有户数3.73万户。根据调研发现，昆山市村庄现状主要存在四个问题：一是农村宅基地总量较大，闲置资源较多。昆山市城市建成区外建设用地总量为41.79km2，其中村庄居民点用地面积为19.06km2，占比45.61%，农村户均村庄居民点用地达到510.7㎡/户，严重超出了昆山市规定的每户不超过200㎡的宅基地标准，闲置宅基地资源较多；二是部分村庄居民点规模较小。根据调研发现，现状部分村庄规模较小（10户以下），最小的村庄目前仅剩余4户，且存在分布分散，呈“满天星”式的布局；三是原有动迁安置户数较多。由于昆山市产业基础雄厚，经济较发达，且在2012年之前，村庄禁止农宅翻建，因此，有大量的村民选择动迁，动迁后原有宅基地归村集体所有，但尚未得到有效的利用，造成农村宅基地的闲置；四是空心村较多。原有意义上的空心村是指村庄缺乏人口居住，而本文所指的空心村是指缺乏户籍人口的居住，由于昆山市经济发展较好，大量村民选择进城生活，但保留的农村户籍，依然享有宅基地的资格权，村庄原有住宅出租给外来务工人员。
2、农村宅基地“三权分置”在村庄规划中的应用实践
（1）以人民为中心，满足村民的农房建设需求
乡村振兴的根本目的是为了让村民更加富裕、生活更加美好。只有以人民为中心，才能实现真正的乡村振兴。因此，村庄内闲置的存量宅基地，首先要满足的就是村民的建房需求。昆山市的村庄基本是依水而建，村庄形态与水网相契合，形成传统的江南水乡肌理。但由此导致部分农宅面宽较小或者进深较短，同时也有部分宅基地的由于历史建设原因极不规整，无法满足农房的翻建需求；除此之外，有部分农宅存在一宅两户的情况，需要增宅安置。因此，在编制村庄规划时，应当确保村民享有宅基地的资格权，同时，充分尊重村民的建设意愿，利用村庄的闲置宅基地优化村庄农宅布局，满足村民的农房建设需求。
（2）落实一户一宅，明确村民宅基地的资格权
通过调研了解到，村庄部分农宅存在私下的买卖情况，还有部分村民需要增宅的情况。基于这类情况，在明确一户一宅的标准下，昆山市各镇根据自身的实际情况，明确村民享有宅基地资格权的标准，具体为：一是村庄现有农宅的家庭人员中必须有一人有现居住地户口，且年满18周岁以上具有完全民事能力的家庭成员，且与房屋权利人为同一人或有共有关系；二是在村庄内拥有自建房屋且已取得房屋产权证或建管部门相关证明文件；三是自建房屋有宅基地使用证或国土部门相关证明文件；四是有争议的村民须经过村民小组三分之二以上村民同意，并上报村委会。具备这四类条件的村民方可享受宅基地的资格权。同时，规定享有宅基地资格权的村民，建设时宅基地不得超过200㎡。此外，确定为买卖房屋的，不得享有宅基地的资格权，现状房屋只能现状修缮，不得进行农房翻建。
（3）合理利用宅基地“三权分置”，引导村庄错位发展
1）明确村庄类型
根据《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020年版）》，将自然村划分为：“特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类、城郊融合类、其他一般村”等共五类。昆山市在此基础上，结合昆山实际情况，依据区内自然环境、产业布局、风貌特色等发展条件，划定村庄发展分区，明确不同分区的主体功能发展定位，对每一个村庄实施“一村一议”，规划集聚提升类村庄共196个、特色保护类村庄共40个、搬迁撤并村庄共209个、其他一般村庄共163个。
2）宅基地“三权分置”在不同类型村庄中的应用
对于特色保护类和集聚提升类的村庄，应当在满足村庄享有宅基地资格权的村民建房需求的基础上，充分利用农村闲置宅基地增设乡村旅游、乡村振兴等配套设施，在村庄规划中明确集体经营性建设用地的用地性质，相关控制指标，以便后续村庄的开发利用、入市经营等。如张浦镇尚明甸村为特色保护类村庄，村内历史文化资源、生态资源、旅游资源丰富。规划结合尚明甸独特的江南圩田资源，利用村庄内零散的工业用地引导退二进三。规划利用村庄零散厂房和闲置宅基地，加快尚明甸乡村振兴的发展，展示乡村振兴成果，增加一处集文化展示、体验于一体，创造文化传播、教育新模式的乡村振兴学堂；同时，为了促进人才返乡创业，更好的带动村庄产业发展，增加了村民创新创业中心、乡村科创展示馆以及乡村科创办公空间；此外，为了促进尚明甸乡村旅游，增加花海茶室、特色餐饮等为旅游服务的商业配套和基础设施，打造成为乡村旅游的新亮点。再如张浦镇金华村，距离昆山市中心城区仅一江之隔，区位条件具有独特的优势，通过现场调研，村庄内存在大量的动迁户，其中部分动迁户的宅基地已经建成道路、绿地、健身场地等，但大部分宅基地目前为闲置状态，没有得到很好的利用。规划结合金华村独具特色产业资源、区位优势，借势城市资源，将村庄作为城市功能的补充；助推农业转型，工业痕迹改造力推优势资源；聚力强势集体，迎新乡贤共塑田园颐养社区；致敬画匠文化，精描细绘根植田园生活空间。以村庄40块闲置土地为依托，激发村中集体土地活力，强化宅基地集体所有，综合考虑村民生活服务及未来的旅游服务功能，希望以颐养、乡贤、画匠等文化注入，为乡村带来多样化的客源人群，以“点”的功能置入带动周边功能的改善，以点带面激活村庄。
对于其他一般村，规划主要利用村庄闲置宅基地满足村民农房翻建，完善村庄道路设施，增加停车场、健身活动场地等基础配套设施，其他多余的宅基地规划予以腾退。
对于搬迁撤并村，如周市镇送泾村，现状仅剩余4户，且零星分布，比较散乱。规划落实“多规合一”和“存量规划”理念，对此类村庄建设用地予以腾退，落实“减量化”的发展要求。
（4）探索宅基地的有偿使用或有偿退出
通过调研发现，随着生活水平提高，村庄内存在大量全家进城生活，但尚保留农村户籍的村民，这样就造成了农村宅基地的闲置；同时，村庄内大部分居民存在私搭乱建的现象，占用较多的宅基地。村庄现状户均宅基地面积严重超过昆山市规定的户均宅基地不超过200㎡的标准，为了充分利用村庄闲置宅基地，规划充分征求该类村民的意见，引导村民利用宅基地入股参与村庄的规划建设或者有偿退出。对于有偿退出的宅基，村集体可进行统一的管理开发，并在村庄规划中落实相关宅基地的使用用途。
（5）完善村庄管理制度
对于村庄资源较好，生态本底丰富的村庄，在利用村庄闲置宅基地发展乡村旅游、促进乡村振兴时，探索“政府主导+村民参与+市场运作”的管理模式，村集体在利用闲置宅基地以及部分自愿退出宅基地资格权的宅基地增加民宿、餐饮、乡村旅游、乡村振兴等设施时，应当充分吸引企业资金参与；同时，村民可以通过宅基地入股，参与经营，获得分红。
三、结语
农村宅基地“三权分置”是惠民利民的重大举措，也是关于三农问题的重要改革。在编制村庄规划时，应当充分考虑村庄的类型、功能定位，结合村庄现有产业，利用村庄闲置宅基地设置民宿、餐饮、乡村振兴课堂等乡村旅游、乡村振兴的配套设施，纳入村庄集体经营性建设用地范畴；同时，吸引企业参与投资、管理、运作，引导村民入股。同时，编制村庄规划的出发点与落脚点，均应该为“富民、惠民、利民”，想尽办法为农民增收谋出路，为百姓富裕拓渠道，只有这样才能实现真正的乡村振兴！
参考文献
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