包婧 王家瑶
山东天诚国土规划设计院有限公司 山东济南 250014
摘要：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。我国国土面积广阔，地大物博，国土规划种类繁多，缺少统一的规划体系。建立国土空间规划体系，实现“多规合一”有助于国家统筹各类资源，促进我国经济增长和社会进步。基于此，文章首先分析了国土空间规划的内涵，并对现存的各项问题进行讨论，最后为新时期下的国土空间规划提出相应的建议，以供参考。
关键词：国土空间规划；问题分析；优化策略
1国土空间规划的内涵分析
国土空间规划本质上是一种通过对国土空间统筹协调以达到建设美丽和谐家园的治理手段。“空间规划”的概念出现于1980年以后，国外认为空间规划包含三个要素：长期的国土规划战略、在不同空间下统筹各规划部门的方法和政府参与。在我国，国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划的主要内容包括：主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等。国土空间规划框架为“五级三类”。国土空间规划层级繁多，内容复杂，在实施中存在交叉重叠的现象，给国土空间整体规划带来了困难。尤其在市、县两级的规划中，规划内容多样，标准不一，存在诸多矛盾。在规划实施中存在管制重叠和管制错位的问题。这些都使国土空间规划难以达到合理配置国土资源的目的，降低了国土空间规划的效果。
2新时期国土空间规划过程中存在的主要问题
2.1配套法律保障体系有待完善
自国务院印发《全国主体功能区规划》至今，虽然已完成大量准备工作，并取得诸多显著成果，如建设太原城市群、培育中西部城市群，等等。但相关法律法规尚不完善，仍未形成全面化的法律体系，难以为国土空间规划的编制、各项具体建设工作的开展提供明确参照与法律支持。这一问题的主要表现形式包括：国土规划立法滞后、部分法律条例相互冲突、规范内容模糊不清、缺乏主干法律体系等问题。以此为诱因，导致部分地方政府及主管部门的国土空间规划理念较为僵化，缺乏规划重心。例如，在我国现行的《土地管理法》当中，土地利用规划章节的具体条例内容较为模糊，没有对各级国土空间规划方案的实施流程、相关要求进行明确规定。从宏观发展及建设监督来看，尚未构建起统一化、标准化、全面适用的法律体系。
2.2规划实施机制不健全
当前，我国现行国土空间规划实施机制有待进一步健全，主要以监督、编制以及实施管理机制为主，以各级地方政府为参与主体，缺乏配套决策及制约机制，社会各行业、领域及人民群众的实际参与度有所不足，使得所编制国土空间规划与实际发展需求产生出入、受到主观因素的干扰影响。同时，随着国土空间规划范围及执行力度的不断加大，将导致各级政府的审批范围持续扩大，不但将对国土空间规划及执行复杂程度造成不利影响，还将与我国管理改革理念相违背，最终导致国土空间规划缺乏活力，无法有效适应国民经济与社会的实际发展环境。
3新时期国土空间规划建设途径及问题解决对策
3.1完善国土空间规划法律体系
中央政府及各级地方政府应构建反馈机制，全面掌握国土空间规划的具体实施情况、所面临问题及出现原因。同时，以此作为主要参照，结合我国实际国情，国务院、地方政府持续对法律法规、行政法规以及地方性法规体系进行完善补充，切实做到自顶层至基层的全面性法律法规完善。在我国现行法律体系中，《国土空间规划法》完善与否直接影响到国土空间规划编制的合理性及可行性。应重点对其进行优化补充，确定其法律主体地位。
对于地方政府而言，可选择结合国土空间规划实施情况，陆续推出相关地方性法规，基于总体国土空间规划法律体系，针对性构建配套的规划体系，确保上下层级法律法规体系相互响应，最终达到强化国土空间规划约束性能的目的。
3.2健全国土空间规划体系
在新时期背景下应结合我国实际国情，及早构建起较为健全的国土空间规划体系，完善结构框架、明确界定各部门职能范围、统一国土空间规划战略目标及发展理念，确保各层级之间的紧密衔接、国土空间规划得到贯彻落实。对这一目的的实现，应做到以下几点：横向协调。对相关部门的组织结构进行优化完善，明确各部门机构的具体职责范围、统一国土空间规划的编制标准及实施要求，确保各规划从属关系以及横向协调保持稳定一致。在国土空间规划编制、实施过程中，各政府部门及工作人员应强调为耕地红线、城建线以及生态线提供有力保护，将其作为国土空间规划，乃至明确国土空间开发思路、确定开发模式的核心基础。无论出于任何角度，都禁止跨越以上“红线”。当出现跨越“红线”问题时，根据职责体系，对相关部门机构及主管人员进行追责处理。
3.3正确认知生态保护问题
在开展规划工作时，必须具备生态保护意识，将国土规划和生态环境保护进行有机结合。在国土空间规划及实施过程中，各部门机构与工作人员应树立科学的规划观念，在追求社会经济发展、挖掘地区发展潜力、发挥主体功能的同时，也应提高对生态环境保护工作的重视程度，禁止走“先发展、后治理”道路，从源头上扭转生态环境恶化趋势。同时，积极借鉴国外国土空间规划及发展经验，对资源环境保护、公益事业、基础设施建设等内容及具体措施进行补充完善。
3.4国土空间规划力求区域范围内生产和消费均衡
实际上，国土空间规划又必然打破区域范围内生产和消费均衡，更加强调生产分工和合作，要求充分发挥地域专门化生产的优势。地域专门化生产，有利于发挥自然资源优势和区位优势，有利于降低生产成本，有利于基础设施配套和生产服务体系建设和完善，有利于发挥集聚效益和规模经济效益，有利于科技进步和提高劳动生产效率，有利于实现资源循环利用和减少环境污染，促进生态环境美化。国土空间开发过程中实行用途管制，其理论前提是产业结构合理调整，生产布局优化，土地得到充分合理有效利用。国土空间优化是一个动态的发展过程。目前我国经济社会发展的主要矛盾是发展不充分和不平衡的矛盾。非均衡开发是符合经济规律和效率优先的合理选择。国土空间规划采用非均衡发展模式和用途管制策略，务必要看到由此带来的土地发展权不平等，正视耕地保护、生态保护和经济建设区域分工，用途不同所带来的单位土地面积经济报酬的差距，必须通过建立公平合理的区域经济补偿机制，促进区域合法经济权益的保护和资源价值的实现。
结语
综上所述，就我国社会当前的实际发展状况来看，在当前新的发展时期下，开展国土空间规划工作的重要性逐渐彰显出来，其规划的科学合理性，将会直接影响到我国社会的未来发展，也会关系到国土资源自身的有效利用，因此，在未来的发展过程当中，必须充分认识到国土空间规划工作开展的重要性，并且进一步探究开发过程当中的常见问题，明确规划过程中各部门之间的权力和义务，树立起准确、创新的空间规划理念，通过分析、解决规划问题来促进整个规划工作开展的科学合理性，进而促进我国国土空间规划的可持续发展。
参考文献
[1]刘海革.新时期国土空间规划存在的问题与对策研究[J].砖瓦世界，2020（8）:10.
[2]高婉莹.浅析国土空间规划存在的问题与对策[J].智能城市，2020，6（8）:147-148.
[3]陈铭.新时代县级国土空间规划编制的几点思考[J].浙江国土资源，2019（06）：122-123.
[4]张显锋，罗杰.关于如何编制国土规划的几点思考[J].门窗，2018（06）：128-129.