方理
南宁市工程咨询规划事务所 广西南宁 530022
摘要：随着我国经济社会的高速发展，城市建设步伐也不断加快，政府在城市公共设施建设和基础设施等方面的投资规模持续增长，由此也出现了相关腐败问题。我国为了解决政府投资项目方面存在的问题，于2004年印发《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），明确规定在政府非经营性投资项目方面要加快推行代建制模式，之后，该模式迅速在全国范围内获得推广和使用。本文从非经营性政府投资项目入手，简单探讨代建制模式下的风险管理和评估。
关键词：政府投资项目；代建管理；风险评估
改革开放以来，我国城市化进程不断加快，城市规模的日益扩张，城市发展所需的基础设施和公用配套设施项目如火如荼建设，我国建筑行业的规范化以及专业化程度也随之不断提升。政府亟需高效、规范的项目投资建设管理方式，以适应与日俱增的公共基础项目建设需求，代建制便应运而生了。代建管理风险评估也成为了公共项目管理方面的重要研究内容，而政府投资代建项目的成败则与其对代建风险能否作出科学管理及正确评估息息相关。
1 相关内涵
1.1 政府投资项目的含义及特点
政府投资项目，一般指政府部分或全部出资建设的项目，通常采用的是财政性投资，这类项目主要是围绕着政治、经济、社会和国防等方面的因素而开展，主要目的是服务国家和社会公众利益。具体的投资方式受国家宏观经济政策、财政实力和人民群众意愿等多种因素制约，使之具有投资金额大、产业关联度高、建设周期长以及技术要求高的特点，要求项目本身能兼顾经济效益和社会效益，同时要突出社会效益。例如，为了维护国家安全和政治稳定而修建的军事基地、兵工厂等，为了满足人们对美好生活向往和强化精神文明建设而建设的文化艺术中心、科技馆、音乐厅等，为了促进经济社会健康发展而兴建的防洪大坝、码头及交通路网等等。
政府投资项目除了上面所阐述的特点之外，还有以下五个鲜明的特点：第一，政府投资项目具有政府主导性。由于项目业主是相关的政府部门，所以政府投资项目具有比较强的政治性意义。第二，政府投资项目的成本以及收益评价具有高度复杂性。项目资金主要来源于财政性投资，同时又受多种因素影响，因此难以用简单的货币形式来权衡它的成本和收益。第三，政府投资项目具有外部性。此处所说的外部性，指的是项目本身对其他项目所造成的影响，这类项目通常为公共产品，以实现社会公众利益为建设目标，跟其他项目相比，没有竞争性及排他性。第四，政府投资项目具有社会公益性。一般而言，政府建设该类非经营性项目是为了满足人民群众的相关需要，尤其是我国是典型的社会主义国家，我国的执政党中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，政府所投资的非经营性项目更是要体现为人民服务的宗旨要求。第五，政府本身是政府投资项目的代理人。跟其他的项目一样，政府投资项目也存在委托代理关系，只不过在政府投资项目中，社会公众把公众的投资建设权利委托给了政府部门，因此政府部门成为了政府投资项目的代理人。
1.2 代建制的含义
作为政府投资项目管理模式中的重要模式——代建制，一般是指项目业主（通常是政府部门）把政府投资项目的日常管理工作、项目建设全过程的相关工作交给专门从事投资项目建设管理的中介机构进行管理，在政府投资项目建成之后，再把项目移交给项目的具体使用单位或者项目法人的组织管理过程。
除了代建制之外，政府投资项目的管理模式还有项目法人型、工程指挥部型、基建处型等。相较于其他的政府投资项目管理模式而言，代建制有着其独有的优势，即权责分明、分工明确。尽管看起来这两个优势似乎微不足道，但实际上，代建制权责分明且分工明确的管理模式，能有效推动政府投资项目的相关决策更加科学化，管理水平更加专业化，资金使用更加合理化，项目流程更加规范化，项目完成情况更优质更高效。同时，也给予了政府投资项目一个权、责、利各方都非常清晰的界定，有效防止项目建设管理过程中寻租等腐败现象的发生。
1.3 项目风险管理的含义和特征
一般而言，描述事情或事件发生的不确定性，我们称之为风险。风险具有风险因素和风险事件、风险损失等三个基本的特征指标。
项目风险管理则是指，通过对风险的识别、分析、评价等过程了解和判断具体项目所存在的风险，并运用行之有效的方法措施对各种可能存在放到风险进行管控，将各种不良因素降到最小化，尽量低风险、低成本地完成项目管理全面工作。项目风险管理具有如下特征：客观性、普遍性、不确定性、可变性、可预测性、劣势性、结果的双重性以及全面性等等。
2 非经营性政府投资项目风险因素的识别
2.1 识别过程
项目风险因素的识别过程：首先，要确定项目的风险来源和触发相关风险发生的前提条件；其次，要对项目存在的风险及其特征进行描述；最后，判断出会对项目最终成败产生明显影响的风险因素具体是哪些。
2.2 识别方法
识别项目风险因素的方法有很多种，常见的是面谈法、频率统计法、头脑风暴法、分解分析法、核对表法、专家调查法、理论分析法、情景分析法等等。
3 风险因素分析
2004年，国家出台《国务院关于投资体制改革的决定》之后，全国各地都开始积极响应，尝试在政府投资项目中使用代建制模式推进项目建设。例如，海南省2004年紧随国家的步伐，快速出台了《政府投资项目代建制管理办法》，成为我国比较早推行代建制的省份之一；广东省在2006年出台了《关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）通知》，并成立了广东省代建项目管理局，作为专门负责选择代建单位和管理代建合同等工作的单位；湖北湖北省于2010年出台《湖北省水利工程建设项目实施代建制暂行办法》，在水利工程方面试行代建制模式；广西壮族自治区首府南宁市在2017年底也以市政府办公厅的名义印发了《南宁市政府投资项目代建制管理办法》，在2019年6月以市政府办公室名义印发《南宁市本级政府投资项目代建工作考评办法（试行）》，进一步优化了代建制管理模式。
尽管各省市对于代建制模式跃跃欲试，纷纷出台相关管制办法及细则，但在实际的推行过程中，代建制模式在非经营性政府项目中仍存在一定问题，项目的推进并没有预料之中那么顺利。
笔者通过分析在非经营性政府投资项目推行代建制模式的多个省市时发现，代建制模式推进过程中，各省市均不同程度存在以下问题：一是涉及政策法规等外部制度的问题，政府对于相关行业的监督监管体系还不够完善；代建项目之间缺乏竞争性，政府没有制定明确的进入准则，代建项目的市场化程度不高；代建项目的投资易受到履约担保、原料价格波动等问题的影响。二是涉及业主方的问题，由于职责职能划分不够清晰，业主单位存在盲目干预代建单位的情况；财政资金拨付审批程序复杂，对代建项目款项拨付不够及时；对于持续时间较长的项目，快速变化的经济形势会对项目投资造成较大影响。三是涉及代建单位的问题，代建单位与其他参与建设项目的单位之间不存在合同关系，因此管理时缺乏依据、底气不足；受自身能力的影响，代建单位水平参差不齐，业务能力及技术水平有高有低。
这三类问题的存在，导致非经营性政府投资项目在代建制模式下有着许多不可控或者可控的风险因素，例如因素有法律风险、道德风险、代建单位选择风险、代建单位行为风险、设计风险、建设资金拨付风险和完工风险等。上述的这些风险因素都是影响着代建制模式下政府投资项目成功与否的关键所在。代建制建设项目的各个风险因素之间存在普遍联系，相互影响又相互制约。
常用的风险因素评价方法主要有六种，即敏感性分析法，风险期望值法，决策树分析法，决策实验与评价实验室法，层次分析法和模糊层次分析法。
4 风险评估的应用
作为非经营性政府投资项目的业主（投资建设方），政府部门应该在项目前期的策划阶段就注意把控好法律风险、项目设计风险以及代建单位选择风险等此类原因性风险，强化此类风险因素的防控措施，完善相关的风险防控体系，可以通过熟悉掌握或完善修订代建制法律法规，提前做好应对可能出现变化政策的相关措施，严谨地在合同中对可能产生的法律风险进行约定，尽量将风险降到最低；也可以在选择代建单位时，设置更符合项目本身建设需求的选择方式，优化评价方法和指标体系，减少选择代建单位过程中漏洞的出现概率，增强选择过程的公开性和透明度，确保以高效选择到适合项目本身的代建单位，促进项目建设的顺利开展。此外，也要做好对可预见性结果风险的防控工作，有的放矢地推进代建项目的建设。例如，规范代建单位的具体代建行为，形成一套逻辑缜密、科学合理的监管考核体系，有效约束代建单位，确保代建项目按时按质完成建设；开通绿色通道，优化非经营性政府投资项目工程报建及资金拨付的审批流程，加快推进项目建设，缩短审批时限，尽量减少不确定因素的发生。
5 结语
代建模式为政府投资项目的建设提供了许多的便利，对于城市的蓬勃发展和现代化进程的推进而言也至关重要、为了更好地促进代建制模式在非经营性政府投资项目中的高效、健康推行，需要政府在顶层设计方面持续发力，不断完善代建制模式方面的法律法规，随着市场的变化而进行动态调整，为代建制的顺利推行提供强有力的法治保障，同时也可以有效降低代建制模式下的一些消极因素对项目本身带来的影响，建设出更多符合社会公众利益的优质项目。
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