广东省地质测绘院 广东省广州市 510800
摘要：国土空间规划是以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间资源保护、空间要素统筹、空间结构优化、空间效率提升、空间权利公平等方面为突破的一种新型规划。村庄规划作为我国规划体系中的重要内容之一，在支撑我国城镇化快速发展、促进村庄空间合理布局及保护方面也发挥了十分重要的作用。因此，该如何对村庄空间进行合理、有效的规划，就成了当前相关人员所必须认真思考并解决的问题。
关键词：国土空间规划；村庄；规划；编制
引言：国土空间规划现已提出“五级三类”构建系统，即全国、省级、市级、县级、乡镇级五级和总体规划、专项规划、详细规划三类。其中，村庄规划作为城镇边界之外的详细规划，接受以上五级规划的层层管控。同时，基于上层规划的“双评价”体系，实现保护性开发工作目标。但在此理想蓝图下，尚存在一些亟须解决的问题。基于此，本文就将围绕村庄的规划编制问题展开分析，并探究其有效规划编制策略，以期能为村庄规划编制工作提供参考。
1、国土空间规划背景下的村庄规划编制问题
根据我国相关政策法规和相关要求，国土空间规划是为了合理配置资源开发，统筹规划城市建设发展以及治理环境问题等所作出的科学性和指导性的建议和规划，是国家战略性布局发展，地区综合发展的重要组成部分。由于我国当前的国土资源需求越来越大，而可用资源且相对不足，因此做好国土空间与村庄的规划工作，有利于对土地资源进行合理利用，同时保护土地资源不被破坏，保证国民经济的长久发展。结合我国的村庄规划编制现状来看，问题主要体现在以下几方面：
1.1公众参与程度低
村庄规划虽为底层规划，但对乡村问题的解决却十分重要。村民的问题是规划工作需要着重去解决的问题，村民作为村庄规划的编制对象和受众，对于规划编制的重要性可想而知。这也要求在规划工作中以村民为中心，深入了解他们的所需所求。但是，在实际规划工作中，村民对于规划编制的参与度较低，对村庄规划编制了什么内容、有什么作用、目的是什么还没有清晰的认知，村民这种主体意识的缺失也不利于规划工作的顺利开展。
1.2没有统一的用地分类标准
村庄规划是“多规合一”的详细规划，主要涉及现有村级土地利用规划（以下简称村土规）和村庄规划合一问题。对用地进行分类将会遇到很多问题，如无统一的用地分类标准、同一属性的土地可能属于不同的用地类别、用地编码无法保持一致等。以村土规用地分类为依据，将现有的村土规和村庄规划用地分类指南进行比较，不难发现存在下述问题：
其一，城乡规划体系中的村庄规划更加注重土地的经济和社会属性，村庄建设用地划分更为详细，而村庄的农用地较为粗略地定义为“非建设用地”，不符合新时期国土空间规划体系下全域全要素覆盖的工作要求。其二，村土规的用地分类虽包含了村域范围内的所有土地类型，偏重于土地的自然属性，但其中对于建设用地类别的划分不够细致，无法用于指导村庄的建设发展工作。二者在用地分类上的差异和不足，不利于村庄规划“多规合一”工作的顺利开展，也将无法实现新规划体系下的发展愿景。
1.3技术力量不足
当前我国村庄规划编制和管理的技术力量不足，专业水平也不高。由于大部分村庄规划的编制费用不高，很多规划机构在投入技术力量方面有所保留，使得规划编制人员在村庄规划编制过程中对农村现状调研不深入，规划内容针对性不够，另外从事村庄规划管理工作的人员专业水平不够，造成村庄规划的管理难以实现制度化和规范化。
2、国土空间规划背景下村庄规划编制的有效策略
2.1建立村庄规划师驻村制度
建立村庄规划师驻村制度，首先可以通过把初步成果整理成通俗易懂的规划图和文字，形成便于传颂的村规民约，将村庄规划的成果转化为村民的自治规范，保证村民积极参与到村庄管理中，以此来推进规划成果实施。
其次，自上而下建立村庄规划师驻村制度，鼓励规划师入驻，整合各方信息和意愿，也可以为上、下位规划的传导提供解决思路。同时，驻村规划师制度也是多方制衡权能分配结构的重要基础，驻村规划师作为村庄规划多方主体的利益协调者，可有效推动规划运行。
除此之外，要想提高村庄规划的实用性，最低要求应该是让村民们知道哪些地方能建设，哪些地方不能建设，对此相关规划人员就要明确村庄国土空间用途管制规划和建设管控要求，将村庄规划作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据。
2.2制定完善的用地分类标准
综上所述，用地分类是一个涉及多方面且亟须解决的问题。在原有国土空间规划体系中，无论是城乡规划体系下的村庄规划，还是村土规划都无法全方位满足新时代全域全要素的保护性开发所提出的要求。村土规划体系缺乏对建设用地的精细化管理，无法指导村庄的建设发展工作，而城乡规划体系过于偏重建设用地，对生态用地、农用地等都不予重视。基于此种情形，建议制定新的用地分类标准时做到“互相借鉴，优化完善”。
对土地的社会经济属性和自然属性等多方面统筹考虑，结合现行空间规划体系的工作思路，以及城乡一体化的发展原则可知，农村和城市的发展应该建立在同一个标准体系下。对此，用地分类体系建议可以按“三步走”构建：首先，落实到以下三大类用地，主要包括建设用地、农用地及生态用地；其次，确定了分类的大方向之后，需要明确各类用地的定义和分类原则，统一用地编码；最后，与要衔接最新的“三调”数据，并进行分类完善与优化，建立对照关系。
2.3做好调研工作
以往村庄规划的现状问题主要是通过规划编制人员的现场调研得来的，因此对村庄调研的深入与否直接决定了村庄规划的质量高低。为确保对村庄调研的深入和全面，需要对规划编制单位的调研总投入有一定的要求。例如，在调研方式上应该采取现场踏勘、政府访谈和入户调查等多种方式。另外，村庄规划涉及的都是比较具体的工作，又是跟村民日常生活息息相关的事务，因此应特别注重村民的诉求，对于此项工作可采用问卷和入户调查座谈等方式来开展，如此才能从总体上掌握了村庄情况和村民诉求。
除此之外，村庄规划作为国土空间规划体系的组成部分，其成果必然需要叠加到国土空间规划“一张图”上。首先，在规划工作开始之前，对现有的村庄规划、土地利用规划及林业等专项规划进行整合，叠加各类图纸要素，识别并协调矛盾地块，形成符合实际且格式符合要求的基础数据底图。其次，规划内容需衔接并落实上位规划给定的管控范围和指标，在此基础上开展村庄的土地利用和空间布局规划，用地分类需按统一标准进行。最后，规划成果按照统一格式提交，确保对接“一张图”数据库。
3、国土空间规划背景下村庄规划编制要点
3.1加强底线管控
村庄的空间规划应以空间资源的合理保护和有效利用为核心，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念综合考虑空间要素统筹配置、空间结构优化、空间效率提升等。并实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控。因此，底线要素管控是空间规划的核心传导内容。在乡村景观生态格局中，应借鉴空间规划的全要素控制和分区管控，坚持守住底线，引导有序发展。
（1）全要素控制。规划应从“山、水、林、宅、田”等要素方面人手，以维护和改善其原有生态系统为原则，注重对村庄田园风光的保护利用，以最小干预的手段，打造村庄“显山、露水、秀村、融绿”的自然乡村景观。
（2）分区控制与引导。通过各类规则的制定，规范各类生产和建设活动，是空间规划的重要内容。在乡村地区，可以通过各类红线的划定，确保生态和建设的底线，实现刚性管控。按整体管控控制进行分区，村庄山地风貌控制区：划定村庄山体保护绿线，界定相对完整的山体界限，保持原有山体地形、植被等自然环境要素。保护山体与村庄之间的开阔的视线关系，对村庄建设用地的拓展方向和规模予以控制。河湖水塘风貌控制区：划定河湖水塘的水体保护蓝线，严格控制对水体的侵占和破坏行为，加强整体水域空间的保护和管控。
3.2重视生态环境整治工作的开展
生态环境整治工作要在满足乡镇国土空间用地平衡的前提下，提高绿化植被的碳汇能力，主要措施是增加绿化用地面积占比。具体可以从以下几方面入手：
（1）建设乡村公园。有条件的村庄可建设休闲游憩配套设施齐全的乡村公园；一般村庄可依托公共绿地、村庄公共绿地场等建设小型游园。每个自然村应至少建设一处以上公共绿地或小游园。
（2）实施“绿化提升”行动。首先，可以建设环村绿化带。规划人员可以根据各村特色，采取新造、补植、封育等措施，优化公路、村道、滨河两侧的绿化景观，提高生态效益和景观效果。其次，还可以营造风景林。具体来说，规划人员可以在乡村公共场所、房前屋后、村庄空置地、文化广场等集中绿地区、村镇主要出入口等位置营造风景林。最后，还可以营造水源涵养林。规划人员可以按照一定建设程序与建设标准，在适地适树原则指导下，营造、改造、经营和管理现有水源涵养林及规划水源涵养林。
（3）开展村庄水体环境整治。首先，是加强水体污染防治。调查追溯河道污染源，清理生活与工业污水直排沟渠管网；清理并整治村内臭水沟、洼地、局部集水区。其次，是要对河道、水渠及坑塘等水体进行清障清淤，改善农村水环境。此外，还要开展滨水地区生态化改造。为保护河流自然形态，对于规划中裁弯取直的建设方案，相关人员应进一步进行科学论证再决定是否采用。在水体堤岸的改造上，则鼓励采用生态驳岸，有条件的村庄则可以对生产活动密集的直砌式硬质水岸进行生态化改造。
3.3重视乡村区域专项规划研究
产业发展是乡村振兴的关键内容，新时代乡村振兴战略对农村经济建设提出更多要求。为发挥产业对经济的带动作用，需推进现代化农业与乡村产业的融合，构建乡村产业体系。除此之外，相关部门应明确乡村地区现有产业定位、发展目标及空间布局，优化产业体系。其中，乡村产业在后期架构时，产业定位需以乡村、农业为本色，以旅游、农产品生产为特色。在一、二、三产业融合过程中，第一产业可根据乡村农业条件选定种植种类，第二产业应以农产品加工、生产为主，第三产业发展则以旅游业为主，注重旅游策划。
3.4合理运用“留白”机制
对留白的定义，是在暂不明确、定义不明的因素上留下空白。在村庄规划中，“留白”是指将那些预留规划建设用地来进行弹性管理，以用来应对未来发展的不确定性。关于“留白”的管理设想大致可以分为两点：
其一，是“留白”地的启动规则，应先遵循集体决策，即让村民进行第一轮决策，之后再交由上级委员会，由专家给出意见决定“留白”空间是否可以启动。其二，是“留白”的调整机制，未启动的“留白”空间应当随着时间、环境或者政策的变化动态的调整，在相关部门和政府审核评估后对此空间进行重新编制。
结束语：
总之，在新的时期，国土空间规划对村庄规划工作提出了新的要求。在新思路下，乡村建设规划应更注重空间资源分析、注重生态环境保护以及注重村民人居环境的改善。同时，还要明确各个村庄自身的发展潜力与发展重点，并在传统规划内容中加强用地管控、生态环境整治以及乡村分类指导等工作，如此才能建设出一批特色鲜明、环境优美、宜居宜游的美丽乡村。
参考文献：
[1]孙琪.完善国土空间规划体系下的村庄规划编制探讨[J].科学与财富，2020.
[2]蒋瑛珊.基于国土空间规划下的村庄规划编制实现路径分析[J].科学与财富，2020.
[3]张贝.国土空间规划中新型村庄规划策略[J].中国房地产业，2020.
[4]林志强.国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究[J].建筑与装饰，2019.
[5]高鑫.国土空间规划背景下乡村振兴规划编制方法探索[J].城镇建设，2019.
[6]苏志军.乡村振兴战略下村庄规划编制的思路及方法[J].南方国土资源，2018.