张利伟
大沧海律师事务所郑州分所， 郑州河南 450000
摘要：集体土地与国有土地因土地性质的不同，其土地上房屋的征收程序也有较大的差别。相较国有土地上房屋征收具备相对完善的制度设计，集体土地及房屋的征收则因立法缺失等原因在征收实践及纠纷处理上都存在较多的争议。在未能达成协议补偿的情形下，需继续进行程序性规范以实现司法强制征收，其中关键的一步即是决定补偿。新《土地管理法》将预征制度正式引入法律，而对于预征补协议的效力及未签订协议的后续处理等问题上，并未在立法上予以明确。本文以新修法律的施行为背景，对在集体土地上房屋预征收中协议补偿与决定补偿的主要法律问题加以讨论，以期能为征收实践及纠纷的解决提供参考。
关键词：预征；协议补偿；决定补偿
一、引言
费孝通先生在《乡土中国》中曾说到，从基层上看，中国社会是乡土性的。这种乡土性也显著表现于中国的土地问题上。为更好地遵从国家总体规划、解放和发展生产力、加快城乡建设步伐，大量的土地被征收利用，土地上的旧房屋被拆除。不同于以往政府主导性和强制性征收，目前的土地征收制度则更讲究效率与公平原则，亦更倾向以市场化方式进行引导。以征收补偿安置协议的形式确定征收方式、征收内容，充分表现出征收过程中的合意和对话，亦给予了被征收人更平等表达的地位。但任何权利都是有边界的，征收行为从根本上来讲，仍是一种行政行为，具备自上而下的强制属性。若在个别被征收人无理由或超过合理标准拒绝征收的情形下，一味放任则会损害其他被征收人的利益，亦使行政权利成为一纸空文。
一、集体土地上房屋征收制度概括
集体土地及房屋征收的法律依据，如以位阶顺位排序主要是《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》。2018年修正的《宪法》第10条第3款、2004年《土地管理法》第2条、《物权法》第42条均确立了征收需基于“公共利益”的需要，且《土地管理法》对征地的基本要求和程序进行了总则性的规定，《物权法》亦提出了征收补偿费用的范围，并要求对被征收农民的合法权益，包括个人房屋、居住条件等进行保护。关于集体土地上的房屋，从《土地管理法》第47条中以集体土地上的“附着物”的形式体现。现行《土地管理法实施条例》在第五章“建设用地”中，对集体土地征收的内容和程序进行了一定的具化，并在第七章的“法律责任”第45条规定在土地征收遭受违法违规阻挠的情形下，县级以上人民政府土地行政主管部门可责令交出土地并申请法院强制执行。
二、补偿协议的法律属性和法律效力辨析
2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布，该条例改变了原拆迁条例的征收法律关系，政府作为征收主体暨一方当事人直接进入征收法律关系，这就意味着作为项目建设单位的企业不能作为征收主体，而政府不再作为中立的第三方，且不再具有行政裁决权。该条例第25条确定了以订立补偿协议进行补偿的形式，以此来提高被征收人的参与度，从而尽可能避免征收过程中的纠纷和矛盾。
集体土地征收补偿法律制度虽然几经变迁，但遗憾的是始终未建立完善的补偿制度。从现阶段的实践操作来看，集体土地与国有土地在征地程序上较大的差别是，集体土地多了一步土地征收的程序，多由征收部门或者乡镇人民政府向村委会或村集体股份经济合作社发放补偿款，经二次分配发放予失地农民。而在房屋的征收补偿上，形式上参照国有土地上房屋征收方式，与被征收人直接签订房屋补偿协议。然而集体土地上房屋补偿协议的签约主体在各地并不统一，当地土地行政主管部门或其设立的征收所、区县级人民政府设立的临时征收中心、乡镇人民政府等可能作为补偿协议的签约主体。
不论确定的签约主体为哪个，均是政府履行征收补偿职责的表现，即使协议由临时机构来签订，亦应突破机构本身的临时性而将最终的责任追溯至行使征收补偿职责的政府部门，这就意味着不同于平等民事主体之间签订的协议，征收补偿协议签约主体的地位是不对等的。
除协议主体的法律地位外，从订立协议的目的来看，主要是行政主体为了实现行政目的或公共利益目的而签订的，协议内容中虽然对征收人和被征收人的权利义务均有约束，但其更多地倾向于是对行政上的权利义务的互为意思表示并达成合意的法律行为。此外，在协议不履行的纠纷解决机制上，《行政诉讼法》修改实施后，将征收补偿协议明确纳入了行政诉讼的受案范围，至此缓解了补偿协议应由民事法庭或行政法庭受理的法学理论争议。
由此可见，尽管关于补偿协议的法律属性探讨上存在“民事契约说”和“行政契约说”两种不同的观点，但从补偿协议的构成性要件来看，将其认定为“行政协议”则更妥帖。不可否认的是，行政协议的出现是国家治理能力和治理方式的重要转变，以政府的服务性取代了政府的霸权性。但由于行政协议兼具行政性和协议性，既是双方协商一致的结果，亦是履行行政管理职责的结果，因此对其的履行和处理要兼顾被征收人意思表示和征收人行政管理等综合因素。此外，在司法救济的渠道上，因补偿协议不同于行政处罚、行政许可等行政行为，并不能对此提起行政复议，只能通过诉讼的方式进行纠纷的解决。
三、补偿决定的法律属性和法律效力辨析
征收补偿决定系补偿协议无法达成时由有权机关依据补偿方案和产权调查结果向被征收人作出，包括征收人与被征收人的基本情况、房屋补偿的内容（方式、金额、支付期限、安置房情况、搬迁费、临时安置费或周转用房等）、补偿决定的依据及理由、被征收人的行政复议及行政诉讼权利等内容。根据新《土地管理法》，征地应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此补偿决定的作出主体在本区域内应由市县级人民政府作出，这与国有土地的作出主体趋于统一。
从补偿决定的形式上来看，其归属于行政行为是没有争议的。但行政行为作为一个外来继受的概念，目前对其具体定义、内容、范围等都存在分歧，加之行政行为涉及的行政活动领域较广，不同类型的行政行为的适用原则亦不相同。按照学界对行政行为的一般分类模式，可分为“抽象行政行为”和“具体行政行为”，但《行政诉讼法》修改后，以“行政行为”之概念替代了“具体行政行为”，事实上改变了行政行为的分类，扩大了行政行为司法审查的范围。
四、结语
新《土地管理法》对征收程序的规范化作出了指引性的规定，虽然在立法上并不能称之为完备，相信后续的配套法律法规能进行一定程度的补充性完善。从征收实践上来看，协议补偿作为较为合理的补偿方式，能充分调动被征收人的积极性，亦改变了暴力征收的单向性，给予了被征收人对话的权利，是应当继续坚持和优化的征收方式，但从征收行为的行政本质来看，必须使协议补偿与决定补充达到充分衔接，这对于征收补偿制度的碎片化整合，从而达到最终的征收目的至关重要。
参考文献
[1]金诚轩.房屋征收中的评估时点研究[J].法律适用,2020(24):35-45.
[2]王良平.集体土地上房屋征收中协议补偿与决定补偿制度研究——以新《土地管理法》为背景[J].时代法学,2020,18(04):102-108.
[3]胡军辉,赵毅宇.论房屋征收补偿协议要式化的困境与出路[J].政治与法律,2020(04):149-161.