焦青
日照市自然资源和规划局 山东日照 276800
摘要：现如今，随着我国城市化进程、要素市场化配置改革的不断深入，土地及土地储备备受关注。土地储备为经济社会发展提供了必要的土地资源要素保障，是政府筹集城市建设资金的重要来源，对城市化快速发展起着至关重要的作用。土地储备与宏观经济运行、货币政策及财政政策密切相关。在经济新常态下，土地储备转型要从如何平衡好城市管理者与经营者的角色为切入点，科学合理制定土地储备计划，改变举债模式，拓宽资金来源，使土地储备良性循环，更好地发挥调控市场、优化资源配置的作用。
关键词：土地储备；管理体系；高质量发展
引言
作为一种稀缺的自然资源，土地不仅是生产经营活动的基本要素，而且也是推动城市发展建设的重要载体。如今随着城市化建设的不断发展，城市国有建设用地资源不断减少，并随之出现了资产流失、供求矛盾等严重问题。因此，需要采取有效措施来不断提高政府土地储备管理的效率和质量，做好政府土地储备资源的科学、合理规划，以更好的推动我国政府土地储备管理工作的开展。
1土地储备制度的基本概述
如何有效地保证政府垄断土地一级市场，有效控制城市土地供给，如何防止出现多头供地现象？土地储备制度的实施能够非常有效的阻止多头供地现象的出现，同时，实施土地储备制度还能够有效的提高土地的在开发利用效率，为政府增加土地收益。实现存量土地更加科学合理的配置，可以更好地帮助地产企业改制解困。储备中心在收购土地以后，进行统一开发和整理，通过这种统一开发和整理的方式使原本一些规划不合理、环境比较差的土地能够再次得到开发和利用，使得国有土地资产更好的增值，因此，土地储备制度的实施具有非常重大的意义。
2土地储备管理存在的问题
2.1土地储备的法律依据和体系不健全
关于土地储备制度方面的相关法律法规，截止到目前为止，仍然没有一部完善有效的法律制度。在2007年由国土资源部和中国人民银行等部委联合发布的《土地储备管理办法》是唯一的一部关于土地储备方面的规章制度，但这部规定的法律效力很低，不利于土地储备制度的实施；也因为监督体系缺失，关于法律责任和追责的规定也仅仅存在于地方政府规章的层面，法的约束力作用有限，实践中无法保障制度实施和良好运行。
2.2去杠杆背景下土地储备资金来源受限
地方政府背负的债务过多会增加金融风险发生的概率，对于国家发展来说是刻不容缓要解决的问题，比如供给侧结构性改革，其中的“去杠杆”的目的就是要平衡经济发展以免发生金融风险。土地储备与地方政府的债务问题是紧密联系在一起的，政府债务中70%以上的负债是由于大量的土地贷款。2016年以来，政府出台了一连串的政策法规，例如土地储备机构名录制管理，融资平台公司不接受公益性资产、储备土地的加入，大量的政府平台公司以规整土地融资为目标，逐渐使地方融资平台失去土地储备的职能，银行业金融机构也禁止出借有关土地储备的贷款，并且土地储备贷款不可用于城市建设，这些都是为了改善地方以储备土地为借口大量举债的情况。获得土地储备资金只能通过以下几种途径：土地出让收入、土地收益基金与统筹其他财政资金，不足的部分由省级政府代发地方政府债券集资解决，但是不可以超过法律规定的债务数额。
2.3土地储备与土地需求存在错配
一是存在规模错配。
城市政府为获得土地收益最大化，倾向于维持土地市场供给偏紧状态，土地招拍挂市场过热，土地价格非理性攀升，对国家房地产调控造成干扰。二是存在用途错配。城市的合理发展需要住宅、商服、交通、教育、医疗等多用途土地的持续有效供给，政府由于依赖土地财政，往往重经营性用地、轻公益性用地供应，城市公益性用地紧张，商住、商服等用地供给过大，造成土地资源浪费。三是存在时间错配。土地储备后需要进行必要的水、路、电等前期开发投入，一定周期后才能形成有效土地供应。受土地储备计划前瞻性及土地使用权人开发策略的影响，土地储备、土地供给往往滞后于土地需求，难以很好地衔接。四是存在空间错配。人口大量流入的一、二线城市土地需求旺盛，人口流出的三、四线城市土地需求偏弱，现实情况是一些人口净流入城市土地储备规模过低，不能满足需求，一些人口净流出城市对土地财政依赖度更高，更倾向于多储备、多供应土地，城市政府土地储备行为难以反映市场需求，造成土地资源低效利用，市场在土地资源配置中的决定性作用难以有效发挥。
3推动土地储备管理体系高质量发展的对策
3.1明确实施土地储备制度的法律依据
第一，国家要在法律许可的范围内制定土地储备的具体操作方法，同时通过电视、广播、公众号等不同的渠道和方式宣传土地储备的法律依据，使土地使用者更加了解土地储备的各项制度；第二是国家应尽快建立和健全相应的法律体系，做到有法可依，也可以借鉴发达国家的一些做法，结合我国实际，从根本上解决建立城市土地储备制度的法律保障问题。
3.2拓宽土地储备的投资融资渠道
目前来看，土地储备模式的筹集资金进城遭遇挫折，向更先进的制度转变更加需要资本的支持，只有这样才能获得稳定的资金助力，并且具有规避防范金融风险的能力。具体问题具体分析，对于发行土地债券、建立土地基金的方法，比较适用于土地资源管理较为先进，条件相对成熟的地区，可以进行这样的尝试来应对土地融资中遇到的问题。所以，要逐渐地找到适合地方政府的财政收入模式，通过建立健全土地出让金、税收等配套制度，还要转变之前的传统融资模式，之前主要是依靠地方政府融资、以银行信贷为主要资金来源、以土地储备为融资抵押物。
3.3回归土地宏观调控目标，促进土地资源合理利用
以获取土地收益为目标的土地储备，很难让政府的土地宏观调控责任得到有效落实。政府既是城市土地资产的经营者，又是城市土地的所有者、管理者，在经济发展方式转变过程中，政府更应做好管理者的角色，回归土地储备公益定位，由重收益向重责任转变，充分发挥土地调控市场的作用，合理安排公益性与经营性用地的关系，实现土地资源优化配置目标。
结语
土地储备制度是城市土地管理的重要组成部分，经过这些年的发展，在不断的实践、不断的完善基础上，各国土地储备制度管理都取得不错的佳绩。分析国外的制度管理经验，无论是美国的多元化管理、法国的优先购买制度，还是瑞士的土地银行制度。这些走在前沿的管理制度给我们土地储备制度转型提供不错的借鉴，回归到国内土地储备制度转型，关键的一点经验尤其值得我们去反思和实践：以公共利益为导向的核心要点始终不能动摇，同时，要保证政府在土地储备制度转型中的主导地位，充分发挥其土地资源管理的宏观调控作用。
参考文献
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