昭通市高速公路建设办公室 云南昭通 657000
摘要：当前，云南省正实施县域高速公路“能通全通”、“互联互通”工程，由于各项目建设条件、投资、收益等情况不同，建设模式也是各具特色，百花齐放，百家争鸣。BOT+EPC+政府补助、P+EPMC+建养一体化、PPP等建设模式应时而兴。而PPP高速公路建设模式，在国家防范系统金融风险，开前门、堵后门的一揽子政策下，由于便于资本金筹措，满足投资政策，符合金融机构贷款条件而得到广泛应用。但是，从相关项目建设情况看，PPP模式实施还有较多的制约因素，一定程度阻碍了工程正常开展。
关键词：PPP模式；高速公路
PPP属于当前应用广泛的一种高速公路建设模式，在高速公路工程建设过程中应用该模式，便于资本金筹措，满足投资政策，符合金融机构贷款条件，可以获得更多的业主和金融机构青睐，达成广泛的合作协议，促使工程建设有序推进。在国家宏观政策和地方相关政策的不断完善过程中，由于参建各方管理水平参差不齐，对政策的理解把握不够及时、不够全面，导致项目入库、项目落地、项目融资、建设管理等不够规范、不够高效。基于此，在本篇文章中，主要以PPP模式为主，探索高速公路工程管理期间对于该模式的实际应用。
一.对于PPP模式的论述
所谓PPP模式，是政府与社会资本合作的模式，是政府将高速公路的特许经营权授予投资人，由政府出一部分补助资金，与投资人共同成立项目公司，并由投资人实际控股，项目公司负责项目融资、建设、运营管理等，特许经营权到期后无偿将项目移交给政府。该项模式有着积极的优势，具体情况如下所示：
其一，政府补助一部分资金和赋予特许经营权，因地制宜出台政策，起到“筑巢引凤，抛砖引玉”的效果。引进重信誉、守合同、熟业务、懂管理、抗风险的国企、央企等投资人参与高速公路建设，解决了地方高速公路建设技术强、投资大、建设难、管理难等问题，降低项目实施风险。
其二，由政府补助一部分资金，通过发行专项债及投资人自身带入一部分资金，构成项目建设资本金，以达到收益自平衡，满足各金融机构进行融资贷款对项目资本金比例的要求，把政府、社会投资人、金融机构等资源有机地整合在一起，实现项目的落地和实施，减少财政能力不足的压力。
其三，由政府相关部门负责征地拆迁、施工环境保障和综合协调工作，各要素保障部门做好工程质量、安全、进度、资金、环评、水保等监管和服务工作，并由政府交通主管部门成立项目指挥部负责项目建设管理，政府交通主管部门和投资人组建项目公司统一具体对项目实施管理，政府补助资金和投资人带入资金入股项目公司，并按招投标程序获得工程施工权利和义务。
二、PPP模式下的高速公路工程管理探索
当前阶段，基于PPP模式的合理应用，可以降低招投标以及工程管理期间存在的相关风险，整合资源，提升管理水平，节省成本输出。基于此，在监督和管理高速公路建设程序的过程中，一般是从多方面入手，进行详细探究和论述，具体表现在以下几点：
1.做好PPP项目准备工作
在国家防范系统金融风险，遏制隐性债务风险增量，防止PPP泛化滥用的背景下，要求各级财政部门对PPP项目进行严格管理，全面落实实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等，对不符合PPP项目条件的项目，坚决不予入库。因此，扎实做好项目准备工作，是项目能否按照PPP模式建设的前提和基础。高速公路能否按PPP模式进行建设，关键看建设项目投资回报率能否吸引到投资方以及地方财政承受能力是否满足需要。
2.建立健全管理体制机制
PPP项目在执行阶段，建立健全“政府监督、法人管理、社会监理、企业自检”的质量管理体系。按照“小业主、大承包”的要求，具体由交通主管部门成立“项目指挥部+项目公司+总承包部”的建设管理模式，由项目指挥部代表政府总体统筹对项目实施监督管理，并由其负责监理单位、检测单位、跟踪审计单位等的招标和管理工作，由项目公司负责融资和对应管理职能，由总包部具体负责项目的施工组织，项目指挥部、项目公司、监理单位、检测单位、总包部分别对项目质量、安全、进度、计量支付、环评、水保、融资、征迁协调等分级负责。
3.做好项目实施环境保障
高速公路项目建设，工程点多面广战线长、施工环境复杂、管理难度大，环水保要求高，需要提供征地拆迁、临时及永久用电、材料供应、矛盾纠纷化解等要素协调保障，需要沿线各级政府相关部门、社会各界和广大人民群众的支持参与，各级党委政府按照职能职责，组建专职高效的工作机构，切实加强组织和协调，统一高效做好环境保障工作，为高速公路项目实施保驾护航。
4.在PPP高速公路项目建设的财务管理上，分三个阶段。
第一各阶段前期工作管理：前期手续办理、招投标、签定合同财务管理，第二个阶段项目建设期的财务管理，第三个阶段项目建成后运营期的财务管理。在这三个阶段中，PPP项目的前期工作主要为前期手续办理、资金准备、运作、决策.
（1）前期工作管理：应详细分析找到整个建设过程中可能会出现的问题和风险，根据实际情况提前进行评估，对最终收益进行预测，选择最小风险、最为可行的融资方案。
（2）项目建设期的财务管理：参与经营的各方根据项目建设工期、规模以及所需投资，合理制定资金使用计划，便于资金的运转。
（3）项目建成后运营期的财务管理：需要加强运营期的管理和监督，及时回笼资金，保证银行贷款能够及时偿还，以及运营管理维护费用。
5.PPP高速公路项目建设期的管理。
（1）PPP高速公路项目是企业和政府部门合作，使企业参与到高速公路建设中来，高速公路建设是政府工作内容，政府与企业不同之处，在于政府不以盈利为目的，也不是专门从事高速公路建设的实施者，所以在高速公路项目建设方面肯定不如专门以工程建设、设计、管理为主业的企业。PPP（政府与社会资本的合作）模式是社会经济发展需求一种必须，是我国近年来推行的项目建设的新模式。通过政府与投资方的合作，PPP 模式下的高速公路项目进一步提高建设速度和效率。
（2）让企业起到主导作用，将其在高速公路项目建设中高效的管理方法与施工技术引进来，编制一个合理的施工方案，使整个项目建设过程中都有章可循，既能缩短项目工期，还能降低成本。同时通过第三方机构，对工程安全、质量进行监督。政府的补助作为股份参与进来风险共担，企业也降低投资风险，保证了自己的效益，使企业与政府实现双赢的改革措施。
（3）明确政府和企业在项目建设中的责任。政府和企业双方以合同为基础进行全程合作，双方共同对工程项目的整个建设时期负责。双方在合作时建立健全责任机制，建立平等的风险共担机制，政府和企业应该平等参与、诚实守信，按照责任机制办事，依据对风险的控制力，承担各自的责任。责任分化要细化到项目设计施工的每一个环节，做到每一个失误都能找到责任方，这样才能使双方提高责任意识，认真对待项目中的每一个环节。其中大致而言，企业主要承担工程建设、施工技术和项目运营风险，政府主要承担国家政策变动风险和标准调整变化的宏观风险。
三、存在问题
1.投资回报率差的建设项目不易受到投资人关注，投资人的投入要考虑企业经济效益，如果无法确保投资人的投资回报，采用PPP模式建设将很难实施，或加重地方财政压力。
2.需明确和妥善处理好政府及授权监管方、跟踪审计单位、投资方、监理人、检测单位、施工方之间的关系和责权、义务，否则会给项目建设管理造成不便及管理混乱。
3.采用PPP模式建设高速公路投资金额大，需大量资金投入配合完成融资，而且是一个时间较长的过程，这种融资方式存在可变因素，具有不稳定性，在项目建设与运营过程中存在融资风险。
4.采用PPP模式建设高速公路征迁工作的时间紧压力较大，如果不能及时完成征地拆迁发包人将会面临投资人的索赔风险。
5.采用PPP模式建设高速公路财务管理工作对于股东各方的监督管理制度不详细，不能起到监督作用。
6.若不能及时还贷可能会对投资人的信用记录造成不利的影响，甚至带来一些不必要的经济损失。
四、相关意见和建议
1.采用PPP模式在选择投资人时，需综合评估投资人的抗风险能力。
2.采用PPP模式建设高速公路财务管理需细化管理制度，明确切实可行的监督管理模式，使其能够起到真正的监督管理作用。
五、结语
从以上论述来看，ppp模式属于一种新型的模式，其由于优势极高而被广泛应用在了高速公路建设领域内，该项方式可以提升管理效率，减少成本输出，将各项优势体现出来，在高质量完成项目建设管理工作的基础上促使工程良好开展。同时，也需合理规避风险和问题。
参考文献：
[1]公路PPP项目打包模式的比较分析[J].李玉涛，李建瓴.交通财会.2020（09）
[2]国有企业主导下的中国PPP社会资本解读[J].周琼芳.中国市场.2020（23）
[3]PPP项目融资问题及对策探究[J].郎晓通.商展经济.2020（07）